城鄉(xiāng)融合背景下新村民融進鄉(xiāng)村的“愿鄉(xiāng)”探索與實踐

??【編者按】現(xiàn)實變化真快。以前是進城難，現(xiàn)在是下鄉(xiāng)難。真是“三十年河東，三十年河西”??！隨著一線城市逆城市化現(xiàn)象的抬頭，還有鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署實施所引發(fā)的新思潮，“數(shù)字鄉(xiāng)民”概念正在成為2022年的社會輿論熱詞，而關(guān)于如何打造未來村，怎樣做才能成為新村民，更是萬眾矚目，讓人滿懷憧憬。每個人心里都裝著一個“田園牧歌”夢，這也是中國人特有的文化情愫。當下，所以會出現(xiàn)新上山下鄉(xiāng)潮的現(xiàn)象和趨勢，一個重要原因，就是當年那批懷揣“進則天下”的人老了，年紀大了，如今又想“退而天下”了。以前的城與鄉(xiāng)，隔著兩道墻，一座城墻，一道寨墻。但人才與財富的流動卻是自由的。所以，“進”才可以天下，“退”亦可以田園?，F(xiàn)在的城與鄉(xiāng)之間早已沒有了那兩堵墻。然而，進退卻都不容易了。且進退的物理空間正變得模糊，似乎進退皆可天下。問題是，理想與現(xiàn)實之間的“那個天下”距離我們又太遠了。如何拉近現(xiàn)實的自己，與內(nèi)心的那個“心愿之鄉(xiāng)”的距離呢？這也是愿鄉(xiāng)團隊正在探索和實踐的事情。

??——鄉(xiāng)劍

??城市與鄉(xiāng)村兩個實體自誕生之刻發(fā)展到現(xiàn)在，中國的城鎮(zhèn)化率早已超過60%，特別是二十世紀50年代戶籍制度的形成與推行。戶籍制度作為中國社會一項基本的制度安排，不僅是人口登記和戶籍管理的依據(jù)，也是資源配置與利益分配的工具。

??我們逐漸認識到“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”這一問題，而戶籍制度正是幾十年來強化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的媒介機制。由此，我們正在探索一套打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村村集體組織成員相關(guān)資格權(quán)益獲得的機制與實施的技術(shù)工具的實踐探索。

??我們的新村民融村行動的探索與踐行，是在中國戶籍制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，借鑒國外戶籍制度后，其中尤其是2018年中央一號文件中對“資格權(quán)”的首次提出而正式開始的。

??一、先概說一下，中國戶籍制度的發(fā)展歷程

??中國的戶籍制度形成于春秋，定型于秦漢，它將戶口、土地、賦稅等要素緊密地聯(lián)系在了一起，之后一直為歷代王朝所沿用，至今已有三千年左右。

??在民國時期，隨著現(xiàn)代工業(yè)文明的興起，城鄉(xiāng)開始出現(xiàn)嚴重的差別：城市人經(jīng)營工商業(yè)，條件較優(yōu)越，享受著更多的現(xiàn)代文明; 鄉(xiāng)村人經(jīng)營農(nóng)業(yè)，生活較艱苦，保留了更多的傳統(tǒng)文明; 于是，城鄉(xiāng)二元社會就不可避免地生成了。

??上世紀50年代，中國政府實施了一系列關(guān)于戶籍登記的條例、法案、規(guī)定，尤其是1958年以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。

??同時，也是第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。

??上世紀50年代后期戶籍制度的形成，主要是以防止農(nóng)村勞動力的大規(guī)模流動和保障城市基本生活品和最低社會福利的供給為基本出發(fā)點的。

??所以，戶籍制度作為一種“社會屏蔽”制度應(yīng)運而生，既是人口流動控制和社會管理的基本制度，也由于二元戶口劃分和遷移限制而變成一種近附性制度，因而成為城鄉(xiāng)社會福利分配與分割的工具。

??由此附著在戶口背后的，是城鄉(xiāng)差別的政治、經(jīng)濟、文化利益，包括勞動、人事、工資、物價、教育、衛(wèi)生、社會福利等諸多具體的利益差別。

??這種差別在60年代后有所緩解，特別是戶籍制度改革正在逐步融化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這塊堅冰。

??由此可見，通過“戶籍”及其附帶的“資格”“分配”等手段是能夠解決中國城鄉(xiāng)二元問題，并以此來構(gòu)建一種全新的模式的。

??二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是如何發(fā)展的？

??1、民國時期

??城市人經(jīng)營工商業(yè)，條件較優(yōu)越，享受更多的現(xiàn)代文明; 鄉(xiāng)村人經(jīng)營農(nóng)業(yè)，生活較艱苦， 保留更多的傳統(tǒng)文明。

??城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生

??2、1951年

??《城市戶口 管理暫行條例》

??新中國戶籍制度開端

??3、1953年—1957年

??從《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》到《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，農(nóng)民進城由“勸阻”演變?yōu)椤爸浦埂薄?/p>

??明文規(guī)定的公民“居住和遷徙的自由”被剝奪。

??4、1955年

??國務(wù)院出臺《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標準的規(guī)定》，實行城鄉(xiāng)戶口劃分。

??城鄉(xiāng)二元分治制度已初具雛形。

??5、1958年—1961年

??《中華人民共和國戶口登記條例》運用于三年自然災(zāi)害。

??產(chǎn)生中國城鄉(xiāng)二元戶籍分治的法律依據(jù)

??6、1977年

??國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷徙的規(guī)定》，首次提出嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

??城鄉(xiāng)分割的“二元”模式得以最終確立。

??7、1984年

??國務(wù)院出臺《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》。

??農(nóng)村勞動力向城市流動逐漸具有“合法的 外衣”。

??8、1992年

??公安部發(fā)出通知，決定在城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，實行當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。

??人口大規(guī)?？臻g流動、遷徙的大潮，正在醞釀中。

??9、1993年

??全面放開糧油市場，取消糧票。

??為人口大規(guī)模流動松綁的前奏。

??10、1994年

??取消以商品糧為標準，劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”。

??建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口，三種管理形式為基礎(chǔ)的人口登記管理制度。

??11、2013年

??至 2013 年，已有 14 個省區(qū)市探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，18 個省區(qū)市和新疆建設(shè)兵團建立了居住證制度；

??重慶、四川成都、江蘇蘇州等地實行本地人戶口自由遷移政策，廣東全省和上海市建立積分落戶制度，2010—2012 年三年中全國“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2 505 萬人。

??12、至今

??目前持農(nóng)業(yè)戶籍的人，近 2 /3 表示不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍，因為擁有農(nóng)村戶口就可以保留農(nóng)村的土地和宅基地。

??農(nóng)民工不愿意以承包地和宅基地的“雙放棄”來換取城鎮(zhèn)戶籍，80% 以上的農(nóng)民工希望保留承包地，三分之二的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)。

??針對這一現(xiàn)狀，在大力推行戶籍制度改革的同時，對城市人口進入農(nóng)村提供相關(guān)渠道、方式也是必要的。

??小 結(jié)

??通過戶籍制度歷程分析，足以見得戶籍制度正是幾十年來強化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的媒介機制。而在改革開放之后，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求，關(guān)于城鄉(xiāng)戶口的限制逐步放松。

??從歷史視角審視中國城鄉(xiāng)二元戶籍分治制度，它的出臺有深刻的歷史背景，是建國初期優(yōu)先發(fā)展城市重工業(yè)戰(zhàn)略不可避免的選擇。為了在短期內(nèi)建立完善的工業(yè)體系，必須實行城市工業(yè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的不平等交換。

??然而時至今日，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理制度已被公認為中國城市化和現(xiàn)代化的最大障礙，由此，改革戶籍制度也成了 2013 年時中國政法四項重點工作之一。

??但從城鄉(xiāng)戶籍一體化改革過程看，仍舉步維艱，除了改革開放后向城市發(fā)展傾斜的宏觀戰(zhàn)略導致城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟差距不斷擴大、城鄉(xiāng)公共資源供給嚴重不平衡外，隱藏在戶籍制度后面的城市居民與農(nóng)村居民之間的利益對立，也是不容忽視的。

??因為任何社會制度，都是一定物質(zhì)利益關(guān)系的外在表現(xiàn)，戶籍制度也不例外。

??可見，改革開放后，雖然國家對戶籍管理制度幾經(jīng)重大修改，但時至今日，國家通過城鄉(xiāng)戶籍分治控制人口自由流動的“核”，依然存在。

??那么，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這座墻是否可以在有效有序的前提下，被逐步打破，并通過一種制度或模式來實現(xiàn)相關(guān)資源要素流通呢？這恰是我們圍繞村民相關(guān)權(quán)益進行模式探索的意義所在。

??三、宅基地“資格權(quán)”的提出

??2018年中央一號文件提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”?！百Y格權(quán)”是宅基地改革在中央文件中首次提出，是借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法。

??所謂宅基地資格權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的，從集體經(jīng)濟組織那里申請使用宅基地的權(quán)利，且可以在集體成員之間流動流轉(zhuǎn)；

??宅基地使用權(quán)是特定權(quán)利主體，通過適當?shù)牧鬓D(zhuǎn)渠道獲得的一定期限內(nèi)占用宅基地的權(quán)利。（ 中國社會科學院政治學研究所助理研究員 陳明 如是說）

??隨著城市化的快速推進，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題日益突出。每年有大量農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地，人口大量遷移，在農(nóng)村就出現(xiàn)大量農(nóng)房、宅基地常年閑置。

??武漢市做了一個調(diào)查，到2016年底，全市1902個行政村，農(nóng)村房屋73萬套，其中長期空閑的農(nóng)房占到了15.8%。

??中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室原主任韓俊說：“前不久，我去河南調(diào)研，一個216戶的村莊，常年閑置的農(nóng)房和宅基地有46戶。大量的農(nóng)房和宅基地閑置，任其破敗是一個很大的浪費，利用起來就是一筆很大的財富”。

??值得注意的是，城里人到農(nóng)村買宅基地這個口子不能開，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能破，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會館等。

??那么，為什么要設(shè)置資格權(quán)和使用權(quán)呢？我們認為：其目的可能就是為了讓農(nóng)村的要素能夠依法依規(guī)地對價市場，并通過資源對價市場來對接鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

??在2018年年初提出的這一制度，無疑給我們在戶籍交易制度上的探索注入了一針強心劑。

??我們正在嘗試一種與之相呼應(yīng)的踐行模式，并把重心放在了，與村集體分配權(quán)掛鉤并享有宅基地申請使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容上，并一直通過探索踐行，使之逐步更加完善。

??四、農(nóng)村資格權(quán)和相關(guān)權(quán)益獲得的初探

??新村民融入行動的精簡版操作流程，一共分六個步驟：

??第一步 

??村社內(nèi)部資源需求的整理：包括土地、房屋、需求人員、發(fā)展方向等方面。

??第二步

??村社面向公眾，通過相應(yīng)渠道，發(fā)布相應(yīng)需求。

??第三步

??想融村人員向村社發(fā)出申請，并提出證明，包括居住、學歷、年齡、行業(yè)、社會貢獻等方面。

??第四步

??村社針對申請人情況，對該申請人能夠成為本村村民并享有相關(guān)權(quán)利，召開村民大會。超過三分之二以上的村民同意，即可以成為本村新村民。

??第五步

??申請人向村社，或縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職能部門，繳納一定數(shù)量的費用來獲得權(quán)力。村社來進行相關(guān)手續(xù)辦理。

??第六步

??成為村集體組織成員，并獲得相應(yīng)權(quán)利。若放棄村集體組織成員資格，村社可退還少于前期繳納費用的金額作為補償。

??五、愿鄉(xiāng)新村民融村行動的意義

??《人民日報》提出了這樣一個概念：“鄉(xiāng)村，讓城市更向往”，這無疑是對“城市，讓生活更美好”論調(diào)的提升。

??今天，有九萬個左右的鄉(xiāng)村，像青杠樹村那樣發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游。當時由于城市化進程加快，人口急劇增加，為了緩解都市生活的壓力，人們渴望到農(nóng)村享受暫時的悠閑與寧靜。

??而一項人口戶籍合理流動的制度確實能夠緩解城市巨大的壓力，特別是老齡化問題。讓城市中有素養(yǎng)的老人回到鄉(xiāng)村，發(fā)揮余熱、修身養(yǎng)性，無疑是城市與鄉(xiāng)村的共贏方式之一。

??同時，對于忙碌的現(xiàn)代人來說，特別是中國的70、80年代，他們在鄉(xiāng)村中成長在城市中生活，這也是“回歸鄉(xiāng)土”情懷的滿足。

??中國的鄉(xiāng)村在現(xiàn)階段，真正需要的到底是什么？

??在各種新上山下鄉(xiāng)的熱潮之后，中國的鄉(xiāng)村又將何去何從？這場類似于十九世紀初美國淘金熱的運動，到底對鄉(xiāng)村是好事還是傷害？同時，利用國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的行動方案，如何建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度和人才加入鄉(xiāng)村制度？

??如此等等，這些內(nèi)容都是我們一直在思考的問題。

??運用這項制度，向鄉(xiāng)村引進德才兼?zhèn)涞男锣l(xiāng)賢是可以做到的。這也符合鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢，并且對鄉(xiāng)村有著一定情懷的人，特別是臨退休的學者、企業(yè)家、教師等人，可以通過這樣的制度進入鄉(xiāng)村，享有權(quán)利并奉獻余熱。中國的鄉(xiāng)村需要他們，進入鄉(xiāng)村也需要這樣的制度。

??我們認為：現(xiàn)在的城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該走一條相互交融、城鄉(xiāng)一體化的道路。如此，才能促進要素在城鄉(xiāng)之間的相互流動，促進城鄉(xiāng)形成“聯(lián)合體”與“共生體”，推動城與鄉(xiāng)的發(fā)展產(chǎn)生融合與共享的一體化機制。而這也是我們思考農(nóng)村資格權(quán)益的原因之一。

??我們的新村民融村行動，其最大的社會意義在于：在某個特定區(qū)域和某種程度上，打破了城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)“核”的屏障。

??就個人而言，戶籍制度的最大弊端是“歧視”，這種歧視并非根據(jù)個人能力，而是根據(jù)先天的戶口性質(zhì)，造成公民的等級差別。戶籍像一道無形的“墻”，決定著不同的身份，包括職業(yè)分割與工資差異、養(yǎng)老、職業(yè)和醫(yī)療保險、住房等諸多方面。

??新村民融村行動背后的相關(guān)資格權(quán)益的獲得機制，及所形成的模式，作為農(nóng)村人口進入城市戶口的補充，不光有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更為城市人口進入鄉(xiāng)村提供了可靠路徑。