??導(dǎo)語

??城中村改造銷售拉動率難及棚改，老舊小區(qū)改造投資預(yù)計年均2千億。

??◎  文 / 楊科偉、李詩昀

??專題視點

??“兩舊一村”改造既是民生工程，也是擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)投資的重要抓手，2023年以來城中村改造全面提速，老舊小區(qū)改造扎實推進(jìn)。本文將從規(guī)劃目標(biāo)、實際落地和規(guī)模影響三個層面，分析資金推動下城中村改造和老舊小區(qū)改造落地進(jìn)程及影響。

??01

??“兩舊一村”改造加速推進(jìn)
配套政策和資金支持基本到位

??（一）2023年以來城中村改造全面提速，老舊小區(qū)改造扎實推進(jìn)并形成可復(fù)制經(jīng)驗（略）

??（二）資金支持持續(xù)加碼，5000億PSL、萬億專項借款授信馳援城中村改造（略）

??02
規(guī)劃先行：立法/建設(shè)/投資三角度、全國/省/市三維度梳理舊改村改計劃

??（一）法規(guī)指引：國家部委出臺多項指導(dǎo)意見，12個城市推進(jìn)城市更新立法

??2020年來，國務(wù)院及各部委就老舊小區(qū)改造、城中村改造等出臺一系列指導(dǎo)意見。2021年8月，住建部出臺63號文，規(guī)定城市更新過程中“拆舊比20%、拆建比2、就近安置率50%、租金年增幅5%”的“四道紅線”，防止沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式、大拆大建。2021年11月，住建部發(fā)布通知，選取21個城市開展為期2年的城市更新試點工作，北京、寧波、蘇州、廈門、西安等城市入選。2023年7月，國常會審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，明確城中村改造有拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合三種主要模式，項目納入地方專項債支持范圍，設(shè)立城中村改造專項借款。

??近年來，地方出臺各類法規(guī)文件，為城市更新提供法治保障。2020年底，深圳發(fā)布全國首個城市更新地方立法，創(chuàng)設(shè)“個別征收+行政訴訟”制度，破解城市更新“搬遷難”，2024年3月，廣州出臺全國首個針對城中村改造出臺的地方性法規(guī)條例，建立城中村改造統(tǒng)一工作流程避免重合審批，明確征詢通過比例要求、資金來源等。截止目前，全國已有12個省市發(fā)布城市更新地方性法規(guī)，其中8部已經(jīng)生效，廈門、銀川、蘇州等城市的還在審議階段。法規(guī)引領(lǐng)之下，一系列規(guī)章和行政規(guī)范性文件為城市更新工作推進(jìn)提供指引。例如北京，2022年11月發(fā)布《北京市城市更新條例》，2024年4月再發(fā)布《北京市城市更新實施單元統(tǒng)籌主體確定管理辦法（試行）》等3個配套性文件。廣州2023年至今更是出臺十余份規(guī)范性文件，旨在規(guī)范化、系統(tǒng)化推進(jìn)包括城中村改造在內(nèi)的城市更新工作。

??（二）建設(shè)計劃：城中村改造集中于22個東中部一二線，老舊小區(qū)改造8成在三四線（本節(jié)有刪減）1、7省公布城中村改造量化目標(biāo)、平均每省4萬套，22城發(fā)布計劃、廣甬渝蓉規(guī)模居前（略）2、29省發(fā)布老舊小區(qū)改造目標(biāo)、川鄂魯湘排前四，25個一二線城市共改造7723個小區(qū)（本節(jié)有刪減）2024年3月9日，在兩會民生主題記者會上，住建部部長倪虹表示，今年全國將再改造5萬個老舊小區(qū)。分解到省級，除山西、甘肅外，其余29個省及直轄市均公布了2024年老舊小區(qū)改造目標(biāo)。橫向?qū)Ρ葋砜?，四川改造量居首，全年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5100個以上，湖北、山東、湖南改造規(guī)模分列2-4位，全年改造老舊小區(qū)個數(shù)超過3000個。西藏、寧夏等自治區(qū)改造規(guī)模相對較小，僅涉及不到100個小區(qū)。

??落實到城市，已有4個一線、21個二線城市以及多個三四線城市發(fā)布2024年老舊小區(qū)改造計劃，25個核心一二線城市合計改造老舊小區(qū)約7723個（其中上海、西寧、貴陽為估算值），平均每個城市改造309個小區(qū)，按照每個小區(qū)改造200套的平均數(shù)來估算，預(yù)計25城中至少155萬戶居民居住環(huán)境將得到明顯改善。分城市來看，重慶、昆明、濟(jì)南規(guī)模領(lǐng)先，2024年將改造700個以上小區(qū)，重慶單城改造量更是高達(dá)1835個。值得一提的是，大連、成都、南寧、長春等9個二線城市尚未發(fā)布改造計劃，按照25城平均值推算，全國34個核心一二線城市2024年預(yù)計改造老舊小區(qū)1萬個，占全國改造計劃的比重的1/5，這意味著約4/5的老舊小區(qū)改造任務(wù)將由廣大三四線城市來完成。表：2024年重點地級市城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造計劃（略）
數(shù)據(jù)來源：公開資料，CRIC整理

??（三）投資計劃：14省市明確老舊小區(qū)改造資金安排，平均投資強度324元/平方米（略）

??03
落地情況：摸底重點城市改造進(jìn)展，剖析典型實操案例

??（一）試點范圍：城中村改造試點確已擴(kuò)圍，拉薩等7個新晉試點城市披露進(jìn)展2023年7月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。參照人口數(shù)據(jù)，我國共有7個超大城市，15個特大城市，總計試點城市22個?！兑庖姟分忻鞔_提到城區(qū)常住人口300萬以上的大城市可參照執(zhí)行，符合這一條件的城市共計35個。2024年1月，住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于申報保障性住房建設(shè)和城中村改造政策支持城市和項目的通知》，明確將申報城中村改造政策支持范圍調(diào)整為“省會城市或城區(qū)常住人口100萬以上的大城市”。和2023年7月《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》發(fā)布之初，試點主要聚焦超大特大城市相比，城中村改造試點范圍明顯擴(kuò)大。參照七普數(shù)據(jù)，符合申報條件的城市數(shù)量達(dá)到106個。試點擴(kuò)容這一事實在城市層面同樣得到印證，比如拉薩、中山等，明確表示申報已獲得住建部批準(zhǔn)，并將獲得相關(guān)政策和項目支持，南通、株洲等4城均表態(tài)要積極爭取城中村改造試點。不過相較首批試點城市，新晉城市進(jìn)展普遍偏緩，僅淄博披露正在接洽政策性銀行專項借款。

??（二）限制指標(biāo)：防止大拆大建政策先緊后松，拆舊比等約束性指標(biāo)有浮動空間（本節(jié)有刪減）

??2021年8月31日，住建部發(fā)布63號文，為防止城市更新變形走樣，提出了“2255四道紅線”——原則上拆舊比不大于20%、拆建比不大于2、就近安置不小于50%、住房租金年增幅不大于5%。2023年7月7日，住建部發(fā)布30號文，雖然同樣強調(diào)了“留改拆”并舉、防止大拆大建、鼓勵微改造，但30號文并沒有重申“2255”四道紅線要求。與之相呼應(yīng)的是，2021年8月以來，地方城更政策先收緊后放松，城市更新進(jìn)程放緩后再重啟。作為全國城市更新的排頭兵，廣州最能體現(xiàn)這一變化。2021年上半年，廣州城市更新如火如荼，共組織實施城市更新招商項目24宗，交易金額約1961億元，同比增長99%，改造土地面積共約2083萬平方米。

??10月，為貫徹落實住建部文件精神，廣州城更政策驟然收緊，提出老城區(qū)范圍除違法建筑和無修繕保留價值的危房外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，城中村等城市連片舊區(qū)，不短時間、大規(guī)模進(jìn)行拆遷。2022年，拆建政策收緊，疊加部分民企暴雷導(dǎo)致舊改項目停滯，廣州城市更新節(jié)奏明顯放緩，拆改規(guī)模、投資金額同比降9成，廣州公共資源交易中心數(shù)據(jù)顯示，2022年1-7月，廣州僅有4宗城市更新項目成功招商，投資金額僅為236.9億元，同比下降88%，改造面積221.6萬平方米，同比下降91%，8月以后沒有城更項目掛牌招商，全年投資金額、改造面積同比下降9成以上。

??2023年，廣州城市更新全面重啟，政策規(guī)劃頻出、項目獲批加速。1月，發(fā)布《廣州市舊村改造合作企業(yè)引入及退出指引》，市住建局表態(tài)，將強力推進(jìn)中心城區(qū)城中村改造，計劃推進(jìn)127個城中村改造項目，力爭完成2000億元城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)。2月，發(fā)布《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021—2035年）》，設(shè)定城市更新300萬平方公里、改造項目297的中長期目標(biāo)，同月還召開了推動城市更新提速增效工作動員會。6月，廣州市住建局發(fā)布《優(yōu)化城中村全面改造項目審批流程的通知》，優(yōu)化全流程審批事項，鼓勵分片分期實施，片區(qū)簽約率達(dá)80%即可啟動拆除工作，支持保函置換已繳存的合作改造履約保證金，直擊城中村改造面臨的審批、征拆、資金三大難題。10月，《廣州市城中村改造專項規(guī)劃（2021-2035年）》發(fā)布，提出至2035年擬推進(jìn)的舊村莊全面改造項目252個（含城中村項150個）、舊村莊混合改造項目24個（含城中村項目15個）。

??2024年3月30日，全國首個城改立法——《廣州市城中村改造條例》獲批，規(guī)定改造方案獲得2/3以上成員同意即可啟動。落實到項目層面，2023年7月以來，黃埔區(qū)、白云區(qū)多個舊村改造項目規(guī)劃獲批，并成功引入合作企業(yè)（以國企為主），據(jù)統(tǒng)計，絕大多數(shù)項目采取全面改造、合作改造模式，除保留古樹、祠堂等資源原貌以外，其余村舍建筑大多拆除重建。結(jié)合住建部文件表述變化，以及地方城市更新實踐案例，可以發(fā)現(xiàn)，20%拆舊比等限制并非嚴(yán)格適用于每個城更項目，未來此類約束性指標(biāo)也有一定優(yōu)化調(diào)整空間。事實上，大量城中村地處核心區(qū)位卻不符合城市發(fā)展規(guī)劃和功能定位，一些老舊小區(qū)年久失修、結(jié)構(gòu)損壞，安全隱患已經(jīng)無法通過加固、微改造來消除，對于這類項目，全面拆除重建仍然是不二選項。

??（三）建設(shè)進(jìn)度：各地進(jìn)度迥異，四川舊改開工率28%河南僅6%、重慶18%城中村開拆（略）

??（四）資金落位：34城已落地城中村改造專項借款，授信超萬億、首批放款超360億（略）

??（五）典型案例：杭州探索老舊小區(qū)自主更新，深圳試點城中村改造統(tǒng)租房（本節(jié)有刪減）

??按照主導(dǎo)力量來區(qū)分，“兩舊一村”改造主要可以分為政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)和自主更新三類。按照改造方式來區(qū)分，可以分為全面拆除重建、部分拆除重建和綜合整治三類。下文介紹的兩個案例，杭州浙工新村是自主更新、全面拆除重建的典型，深圳元芬村則對應(yīng)市場主導(dǎo)、綜合整治模式。

??1、杭州浙工新村：產(chǎn)權(quán)人自籌89%資金自主更新，居民住房增值收益可覆蓋拆建支出（本節(jié)有刪減）

??浙工新村位于杭州市拱墅區(qū)，小區(qū)原有13幢建筑，總建面約為4萬平方米，最早的一幢建筑建于1983年，已被認(rèn)定為危房，按照規(guī)劃，浙工新村將全面拆除原有建筑，再新建7幢11層的電梯小高層，配備460個地下車位，總規(guī)劃建面約為8.1萬平方米，地上建筑面積約5.7萬平方米。2023年4月，浙工新村更新項目啟動，6月完成簽約，8月完成立項，9月完成可研批復(fù)，10月完成初步設(shè)計和騰房，11月項目正式開工，預(yù)計于2025年竣工。項目更新總費用約為5.3億元，小區(qū)居民出資4.7億元，不足部分由舊房改造、加裝電梯、未來社區(qū)等專項資金補齊，資金自籌率達(dá)到89%。

??居民支出與收益平衡方面，我們根據(jù)公開信息測算，扣除一系列補償后，戶均實際改造支出約為79萬元，而按照周邊二手房38697元/平方米均價來算，20平方米增補面積部分價值為77.4萬元，原面積部分增值收益約為30萬元（新舊房屋價差4177元/平方米乘以72平方米的戶均面積），也就是說，重建后房屋增值收益保守估計為107萬元，收益完全可以覆蓋支出。

??相比于傳統(tǒng)改造模式，自主更新亮點主要有：第一，拆建資金多方共負(fù)，主要來自產(chǎn)權(quán)人，有效減輕政府征拆財政負(fù)擔(dān)，例如浙工新村項目居民自籌率達(dá)到89%，北京馬家堡路68號院居民自籌率也在7成左右；第二，新增居住建面無需補繳土地出讓金，允許適當(dāng)提高容積率，新增住宅面積可以用于沖抵改建成本，且無需補繳土地出讓金；第三，政策激勵，可用公積金、減免行政收費，自主更新業(yè)主及其配偶可以申請使用其名下的住房公積金，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等行政事業(yè)性收費和政府性基金，涉及的經(jīng)營服務(wù)性收費一律減半，水電氣等管線鋪設(shè)工程按成本價一次性收費。

??當(dāng)然，自主更新也存在難點堵點，最大的難點在于統(tǒng)籌全體業(yè)主意見，按照《民法典》有關(guān)規(guī)定，更新方案應(yīng)當(dāng)充分征求業(yè)主意見后，由業(yè)主共同做出決定。浙工新村之所以可以快速達(dá)到近乎100%的簽約率，關(guān)鍵在于該小區(qū)原本是浙江工業(yè)大學(xué)的教師宿舍，熟人社會意見更容易達(dá)成一致。

??2、深圳元芬村：城中村房源統(tǒng)一收儲改建長租公寓，愿景等企業(yè)積極參與（略）

??04
規(guī)模測算：城中村改造銷售拉動率難及棚改，老舊小區(qū)改造投資年均2千億

??（一）城中村改造試點擴(kuò)圍并提高拆舊比后，有望帶動每年4%住宅銷售（本節(jié)有刪減）

??參考我們此前專題《22個超大特大城市城中村改造模式差異和規(guī)模測算》的測算方法，簡便起見，自建房比例取主城區(qū)口徑，22個超大特大城市城中村人口約1958萬人，城中村建設(shè)面積約3.68億平，假設(shè)拆建比固定為 2 倍、改造周期為 7 年、拆舊比為 20%，預(yù)計每年將帶動2101 萬平方米的新房銷售，按 2022 年我國全年商品房銷售面積 13.6億平方米計算，對地產(chǎn)銷售貢獻(xiàn)度約1.55%。

??考慮到試點城市擴(kuò)圍，假設(shè)（1）試點范圍限定在已發(fā)放專項借款的35個城市，也就是新增了13個城區(qū)人口在300萬-500萬間的Ⅰ型大城市，（2）新增試點城市城區(qū)人口按照每城平均400萬人，（3）家庭戶人均住房面積參照22城平均設(shè)定為37平方米，（4）自建房比例同樣取平均值9.1%（主城區(qū)口徑）。預(yù)計13個擴(kuò)圍城市有城中村人口473萬人，城中村面積8754萬平方米。加總來看，35個試點城市預(yù)計城中村人口總計2431萬，城中村面積4.55億平方米。

??如果后續(xù)城區(qū)人口100萬-300萬城市全部納入試點，也就是在35個已落地專項借款城市的基礎(chǔ)上再增加71個Ⅱ型大城市，城區(qū)人口平均按200萬計，那么106個城市城中村總?cè)丝趯⑦_(dá)到3723萬，城中村面積6.94億平方米。

??銷售貢獻(xiàn)度測算方面，拆建比假定為2，改造周期假定為7年，考慮到實踐過程中拆舊比可能超過20%，我們適當(dāng)放寬至35%，那么35城城中村改造預(yù)計帶動銷售4552萬平方米，2023年全國商品房銷售面積為11.17億平方米，也就是銷售貢獻(xiàn)率為4.1%，如果拆舊比進(jìn)一步放寬至50%，預(yù)計帶動6503萬平方米住宅銷售，銷售貢獻(xiàn)率為5.8%。其他口徑測算結(jié)果可見下表。

??綜上所述，即便在城中村改造試點擴(kuò)圍并且拆舊比放寬的情形下，城中村改造只能拉動不到10%的銷售，影響依然難及當(dāng)年棚改。2014-2017年貨幣化安置高峰期間，全國棚戶區(qū)改造總計拉動了大約7.5億平方米住宅銷售，其中，2017年貨幣化安置率高達(dá)60%，大致撬動了3.1億平的住宅銷售。

??（二）2024年全國改造5萬個老舊小區(qū)，按歷年投資強度預(yù)計拉動投資2300億元（略）