新時(shí)代我國住房政策步入轉(zhuǎn)型——2016年以來住房政策及實(shí)踐評述

??中國住房制度改革始自于1978年鄧小平同志關(guān)于住房問題的談話。經(jīng)過近40年的實(shí)踐，形成了住房商品化、社會(huì)化，以住房市場化為主體，低收入人群由政府提供保障為輔助的住房消費(fèi)、供應(yīng)格局，及其相應(yīng)的制度政策體系。城鎮(zhèn)居民住房得到長足改善，房地產(chǎn)市場高速發(fā)展擴(kuò)張，對支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。但各種矛盾也在快速積累，高房價(jià)、高地價(jià)、高負(fù)債，以及由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)；保障房覆蓋面不夠，低收入、夾心層矛盾突出；房地產(chǎn)過度金融化，住房成為投資對象，造成炒房投機(jī)的普遍存在；高房價(jià)拉大居民財(cái)富差距并抬高社會(huì)運(yùn)行成本。

??2016年，中央開始進(jìn)行住房制度性調(diào)整。5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，提出建立購租并舉的住房制度，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房子是用來住的、不是用來炒的”的政策理念。2017年10月，中共十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度。據(jù)此，中央層面出臺(tái)了一系列政策措施。

??各地在貫徹落實(shí)中央部署的過程中，一方面將政策細(xì)化，另一方面根據(jù)“因城施策”的授權(quán)，針對本地的實(shí)際情況，一些城市開始在住房制度改革上做出新的探索。

??總體看，我國住房政策進(jìn)入到一個(gè)新的轉(zhuǎn)型期。

??一

??中央明確“房住不炒”的政策定位，地方緊抓“四限”強(qiáng)化房地產(chǎn)調(diào)控

??2016年以來，我國宏觀經(jīng)濟(jì)和外部環(huán)境出現(xiàn)一些重大變化和挑戰(zhàn)，中央始終保持房地產(chǎn)調(diào)控定力，在2017-2020年的兩會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等重要會(huì)議上多次重申，要堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段，“穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

??2020年10月，十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，租購并舉、因城施策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?！胺孔〔怀础背蔀槭奈迤陂g我國房地產(chǎn)調(diào)控政策的主基調(diào)。

??地方層面，2016年同樣變化巨大。在經(jīng)歷連續(xù)兩年的樓市低迷后，商品房高庫存問題凸顯。2015年末，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確將“去庫存”列入2016年全國五大經(jīng)濟(jì)任務(wù)之一。為了完成去庫存目標(biāo)，中央和地方紛紛從供需兩端出臺(tái)措施，棚戶區(qū)改造、貨幣化安置政策最為突出。在政策刺激下，上半年全國樓市高歌猛進(jìn)，去庫存效果明顯。資金推動(dòng)下，市場持續(xù)升溫，“地王”頻現(xiàn)，房價(jià)猛漲，北京、深圳等多個(gè)熱點(diǎn)城市甚至出現(xiàn)一天內(nèi)房價(jià)多次跳漲等現(xiàn)象，樓市泡沫化風(fēng)險(xiǎn)加劇。在此背景下，下半年各地紛紛展開多輪調(diào)控。僅9月30日至10月8日國慶期間，全國就有包括北京、天津、蘇州、南京、廣州、武漢等在內(nèi)的19個(gè)城市出臺(tái)或升級房地產(chǎn)調(diào)控措施，全國樓市新一輪調(diào)控周期開啟。

??明確“房住不炒”的定位后，加入“限購、限貸、限售、限價(jià)”城市也越來越多。據(jù)克而瑞統(tǒng)計(jì)，截至2019年6月，全國已有137個(gè)城市出臺(tái)了“四限”政策，重要一二線城市及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)三線城市基本得到覆蓋。且在2019年7月中央首次提出“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”以后，仍陸續(xù)有城市加入“四限”政策行列，部分重點(diǎn)一二線城市甚至在原有“四限”政策基礎(chǔ)上進(jìn)行多次調(diào)控升級。除此之外，地方還從規(guī)范預(yù)售制度、強(qiáng)化商品房預(yù)售資金監(jiān)管、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場秩序整頓等多個(gè)方面，多種手段落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控，落實(shí)“房住不炒”。值得注意的是，盡管近幾年房地產(chǎn)政策在松緊程度上有過幾次結(jié)構(gòu)性微調(diào)，但在“房住不炒”政策基調(diào)下，地方在“四限”政策調(diào)整上始終保持審慎。

??2016年中央提出“房子是用來住的、不是用來炒的”，隨后又明確是政策的定位，意義重大?！胺孔〔怀础笔呛暧^經(jīng)濟(jì)政策的定位，針對高房價(jià)高地價(jià)凸現(xiàn)住房的財(cái)富功能成為投資炒作的對象、房地產(chǎn)過熱積累金融風(fēng)險(xiǎn)影響國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展這一突出問題，要求不能把房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段，防止、化解房地產(chǎn)泡沫，調(diào)整、平衡房地產(chǎn)、金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系?！胺孔〔怀础笔欠康禺a(chǎn)市場調(diào)控的定位，要求通過各種政策調(diào)節(jié)，遏制樓市過熱，遏制住房成為投資炒作對象，鼓勵(lì)、保障住房的合理消費(fèi)，規(guī)范開發(fā)商、房地產(chǎn)中介、居民、地方政府的行為?！胺孔〔怀础边€是我國住房制度設(shè)計(jì)的定位，它強(qiáng)調(diào)住房要回歸其本來的居住功能屬性，強(qiáng)調(diào)住房是基本民生，是保證家庭、社會(huì)穩(wěn)定的基石。住房政策的設(shè)計(jì)必須從保障基本民生推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展出發(fā)，處理好社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系，處理效率與公平的關(guān)系，使所有的房子都是用來住的，所有的人都有房子住，實(shí)現(xiàn)住有所居?！胺孔〔怀础本哂兄匾恼咿D(zhuǎn)折意義，提出了住房政策再定位的課題，開啟了轉(zhuǎn)型之路。

??二

??房地產(chǎn)市場調(diào)控向因城施策轉(zhuǎn)變，地方逐漸承擔(dān)主體責(zé)任

??2017年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，完善促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制，分清中央和地方事權(quán)，實(shí)行差別化調(diào)控，釋放了支持地方調(diào)控向精細(xì)化方向轉(zhuǎn)變的信號。

??此后，中央層面的多次會(huì)議、多個(gè)文件予以強(qiáng)調(diào)、完善，進(jìn)一步明確因城施策、分類指導(dǎo)，城市政府承擔(dān)主體責(zé)任。2020年7月，國務(wù)院副總理韓正主持召開房地產(chǎn)工作座談會(huì)，對實(shí)施因城施策提出了堅(jiān)持“問題導(dǎo)向、快速處置”的新要求。

??以往我國房地產(chǎn)市場調(diào)控以中央為主，統(tǒng)一政策，通過調(diào)整貸款利率、稅收、增減供地、甚至目標(biāo)口號式實(shí)現(xiàn)，市場波動(dòng)頻繁，政策和市場博弈非常激烈。提出“因城施策”后，全國房地產(chǎn)調(diào)控“一刀切”、地方限購“一刀切”等做法開始改變，由“打壓-松綁-打壓”做法逐漸走向精細(xì)化，“因城施策”、“一城一策”的調(diào)控機(jī)制初步形成。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

??第一，地方出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策頻率大幅提高。據(jù)中原地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年全國各地房地產(chǎn)調(diào)控次數(shù)尚不足百次，但2017-2019年，房地產(chǎn)調(diào)控次數(shù)已分別達(dá)到250次、450次和620次，2020年因年初突發(fā)新冠肺炎疫情影響，全國樓市陷入一段時(shí)間停擺期，但全年房地產(chǎn)調(diào)控次數(shù)仍然達(dá)到489次。

??第二，調(diào)控內(nèi)容更具指向性。不僅“四限”政策在適用區(qū)域、適用人群等方面有了更細(xì)節(jié)的要求，而且房地產(chǎn)調(diào)控已延伸至土地出讓條件、資金監(jiān)管、市場交易規(guī)范、企業(yè)資金運(yùn)營管理等相關(guān)領(lǐng)域。

??第三，調(diào)控差異化日益顯現(xiàn)。比較典型的如：區(qū)域內(nèi)或同一個(gè)城市內(nèi)，針對不同企業(yè)、不同購房人群，實(shí)施差異化信貸、限購及限售政策；熱點(diǎn)一二線城市調(diào)控持續(xù)加碼，人口外流嚴(yán)重的三四線城市出臺(tái)政策救市等。

??“因城施策”的提出和逐步成形，標(biāo)示著我國房地產(chǎn)調(diào)控的機(jī)制再造，構(gòu)成政策轉(zhuǎn)型的政策操作機(jī)制。由于我國幅員遼闊，地域、城市之間，自然條件不一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不一，人口流入流出不一，有一二三四線的劃分，因而居民的住房狀況、房地產(chǎn)市場會(huì)有較大的差別。從提高政策的可行性和精準(zhǔn)度、提高政策效果看，在中央統(tǒng)一政策目標(biāo)的前提下，因城施策、一城一策，是合理的也是必然的選擇。目前有了一個(gè)好的起步，也收到了良好的效果。從未來看，調(diào)控工作將是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，合理分權(quán)，精準(zhǔn)施策，“因區(qū)施策”“因盤施策”“因人施策”應(yīng)成為常態(tài)。

??三

??發(fā)育發(fā)展住房租賃市場，構(gòu)建租購并舉的住房制度

??2016年國務(wù)院決定加快培育和發(fā)展住房租賃市場，實(shí)行購租并舉。2019年底，住建部提出了政策性租賃住房的概念，選取沈陽、南京、杭州等13個(gè)城市，進(jìn)行完善住房保障體系試點(diǎn)，重點(diǎn)是發(fā)展政策性租賃住房。同政府主導(dǎo)推動(dòng)、由政府或公共機(jī)構(gòu)所有、統(tǒng)一分配管理的公租房不同，政策性租賃住房是在政府政策引導(dǎo)下，由市場主體投資建設(shè)，堅(jiān)持誰投資、誰所有，是一種市場行為和市場產(chǎn)品。政策性租賃住房以小戶型、低租金的房源為主，主要面向大城市中的非戶籍常住人口和新落戶新就業(yè)大學(xué)生群體。至此，租賃住房包含了三個(gè)部分：市場性租賃房、公租房和政策性租賃住房。

??中央部委及地方各級政府從供給端和需求端展開了一系列探索，發(fā)育發(fā)展住房租賃市場，推動(dòng)政策目標(biāo)落地。

??1、各地相繼出臺(tái)加快培育和發(fā)展住房租賃市場具體政策

??2017年7月，住建部等九部門選取廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、沈陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等12個(gè)人口凈流入城市，首批開展住房租賃試點(diǎn)。地方發(fā)展住房租賃市場行動(dòng)由此開啟。北京、上海、蘇州、大連、長沙、西安、青島、東莞、太原、溫州、長春、南昌、西寧、重慶等地相繼跟進(jìn)，制定相關(guān)的實(shí)施方案和政策措施。鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)開展住房租賃業(yè)務(wù)、加大對符合條件的企業(yè)金融及財(cái)稅支持、加大住房租賃用地土地供應(yīng)、鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地和房地產(chǎn)新建改建租賃住房等是地方發(fā)展住房租賃市場重要內(nèi)容。

??如，長沙市發(fā)布《關(guān)于印發(fā)加快發(fā)展住房租賃市場工作實(shí)施方案的通知》，相關(guān)政策包括：（1）明確一批住房租賃試點(diǎn)企業(yè)，按照市場化方式培育專業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)；支持國有企業(yè)和政府平臺(tái)公司組建住房租賃企業(yè)，引導(dǎo)具備條件的房地產(chǎn)企業(yè)開展住房租賃業(yè)務(wù)。（2）鼓勵(lì)各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，對住房租賃企業(yè)、住房租賃項(xiàng)目提供信貸支持。（3）盤活存量房源。支持住房租賃企業(yè)依法依規(guī)將閑置的商業(yè)辦公用房和國企閑置房屋等改建為租賃住房。（4）分類安排租賃住房用地。根據(jù)租賃住房年度建設(shè)任務(wù)和建設(shè)計(jì)劃有序安排用地供應(yīng)。

??杭州市在積極推進(jìn)政策性租賃住房試點(diǎn)工作中，將藍(lán)領(lǐng)公寓納入政策性租賃住房范疇，并且同中國建設(shè)銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，引導(dǎo)更多市場主體參與政策性租賃住房建設(shè)運(yùn)營。

??上海于2017年7月以“只租不售”模式推出全國首宗租賃住房用地，截至2020年9月，已累計(jì)出讓108幅租賃用地，成交規(guī)劃面積總量超700萬平方米，位居全國首位。純租賃用地與競自持地塊相比土地價(jià)格較低，降低了企業(yè)的拿地成本，且推出的純租賃用地布局基本在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、校區(qū)、商務(wù)密集區(qū)、交通樞紐附近，屬于租賃需求旺盛的地區(qū)，地理位置優(yōu)勢明顯。

??僅2018年，全國就有北京、上海、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西、青海、寧夏等17個(gè)省份將“租購并舉”寫入地方政府工作報(bào)告。截至2020年底，全國已有30個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)培育和發(fā)展住房租賃市場政策文件?！白赓彶⑴e”住房制度的構(gòu)建正加速推進(jìn)。

??2、鼓勵(lì)住房租賃消費(fèi)，推動(dòng)“租購?fù)瑱?quán)”

??支持住房租賃需求主要表現(xiàn)在資金支持和權(quán)益保障兩個(gè)方面。

??2018年12月，國家稅務(wù)總局發(fā)布《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除操作辦法（試行）》，首次將住房租金納入附加扣除項(xiàng)，明確納稅人在主要工作城市沒有自有住房而發(fā)生的住房租金支出，可以按照以下標(biāo)準(zhǔn)定額扣除：直轄市、省會(huì)（首府）城市、計(jì)劃單列市以及國務(wù)院確定的其他城市，扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月1500元；除第一項(xiàng)所列城市以外，市轄區(qū)戶籍人口超過100萬的城市，扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月1100元；市轄區(qū)戶籍人口不超過100萬的城市，扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月800元。

??除此之外，部分地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況，相應(yīng)出臺(tái)了類似財(cái)政補(bǔ)貼、房屋租賃優(yōu)惠、區(qū)域或城市間住房公積金互認(rèn)互貸等鼓勵(lì)性政策。

??在權(quán)益保障方面，各地著手制定、頒布租購?fù)瑱?quán)的政策安排。2017年7月，廣州出臺(tái)《廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案》提出，保障租購?fù)瑱?quán)，符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益。這也是“租購?fù)瑱?quán)”首次出現(xiàn)在地方正式文件中，隨后，杭州、成都、鄭州、沈陽、成都、武漢等地在制定發(fā)展住房租賃市場有關(guān)政策中，均加強(qiáng)了對承租人的權(quán)益保障，保障范圍覆蓋落戶、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等多個(gè)方面。

??除廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、沈陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等12個(gè)試點(diǎn)城市以外，近年來，長沙、濟(jì)南、無錫、常州、天津、揚(yáng)州等地也紛紛從租房落戶等方面推進(jìn)“租購?fù)瑱?quán)”。在構(gòu)建“租購并舉”住房制度發(fā)展方向指引下，推進(jìn)落實(shí)“租購?fù)瑱?quán)”正逐漸成為地方鼓勵(lì)和支持住房租賃市場發(fā)展的重要內(nèi)容。

??2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。盡管當(dāng)前各地在準(zhǔn)入門檻、保障范圍等方面標(biāo)準(zhǔn)不一，但“租購?fù)瑱?quán)”仍是新時(shí)代住房市場發(fā)展大潮。

??3、啟動(dòng)財(cái)政金融支持，REITs進(jìn)入住房租賃市場

??2018年4月，合肥市出臺(tái)《合肥市促進(jìn)住房租賃市場發(fā)展財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》，成為全國首個(gè)出臺(tái)租賃市場財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)類政策的城市。政策意在通過地方財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，構(gòu)建政府支持、市場運(yùn)作的政策體系，逐步完善租賃運(yùn)營體制。

??2019年7月，財(cái)政部、住建部發(fā)布《關(guān)于開展中央財(cái)政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)的通知》，首批試點(diǎn)城市確定為：北京、長春、上海、南京、杭州、合肥、福州、廈門、濟(jì)南、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、重慶、成都等16城。2020年，天津、石家莊、太原、沈陽、寧波、青島、南寧、西安8城也正式加入試點(diǎn)城市行列。通過強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理加快構(gòu)建租購并舉的住房制度的做法在越來越多的城市得到應(yīng)用。

??2017年10月，國內(nèi)首單長租公寓資產(chǎn)類REITs“新派公寓權(quán)益型房托資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”在深交所獲批。此后，保利地產(chǎn)、招商蛇口、碧桂園等房企相繼跟進(jìn)發(fā)行數(shù)單大規(guī)模住房租賃類REITs，REITs在住房租賃領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

??2018年4月，證監(jiān)會(huì)、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)住房租賃資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確將重點(diǎn)支持住房租賃企業(yè)發(fā)行以其持有不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)作為底層資產(chǎn)的權(quán)益類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，積極推動(dòng)多類型具有債權(quán)性質(zhì)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，試點(diǎn)發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）。

??“重購輕租”，是這些年來我國住房政策的一大特點(diǎn)，也是一大問題，雖然有自發(fā)的民間房屋租賃活動(dòng)，但沒有制度層面的設(shè)計(jì)和考慮，缺少政策的支持和引導(dǎo)。導(dǎo)致我國住房租賃市場發(fā)育相對滯后，租賃供給結(jié)構(gòu)較為單一，一些人口流入量較大的城市租賃房源總量不足、市場秩序不規(guī)范。無論從城市化的農(nóng)民進(jìn)城、人口向都市圈積聚、人才流動(dòng)，還是從個(gè)人成長過程的就業(yè)流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)能力的漸次提升，在居住問題上只有購買一種途徑顯然是不合理的，特別是面對大城市居高不下的房價(jià)，也必然是行不通的，只會(huì)加劇住房矛盾。發(fā)展住房租賃市場，增加租賃住宅有效供給，特別是有效擴(kuò)大保障性租賃住房供給，建設(shè)配套設(shè)施完善的租賃社區(qū)，可以有效解決人才和新市民的居住問題，增強(qiáng)其安全感、幸福感和獲得感，還有助于削減房地產(chǎn)的投機(jī)和投資屬性，實(shí)現(xiàn)房子是用來住的。提出構(gòu)建租購并舉的住房制度，是我國住房制度的重大改革，將改變住房的體系結(jié)構(gòu)，增加住房保障的方式，是解決城市居民住房困難、緩解房價(jià)與收入矛盾的重要探索，也構(gòu)成了住房政策轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要支點(diǎn)。

??四

??加大建設(shè)力度，擴(kuò)大保障性住房覆蓋范圍

??隨著中央確立“房子是用來住的、不是用來炒的”定位和“多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉”的住房制度發(fā)展方向，保障性住房更加受到重視，其政策和實(shí)踐都出現(xiàn)了一些變化。

??1、人才住房成為地方保障房體系的重要組成部分

??自2017年武漢推出“百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)”“百萬校友資智回漢”計(jì)劃，打響了“人才爭奪戰(zhàn)”的第一槍以來，城市“人才爭奪戰(zhàn)”已持續(xù)四年。據(jù)中原地產(chǎn)研究中心不完全統(tǒng)計(jì)，僅2019年，全國就有超160個(gè)城市發(fā)布各種類型的人才政策。而在各地人才政策中，“人才住房”始終牢牢占據(jù)重要地位。

??所謂“人才住房”，是指政府提供政策支持，限定套型面積、租售價(jià)格和租售條件，面向符合條件的各類人才配租配售的住房。出售的人才住房在一定年限內(nèi)實(shí)行封閉流轉(zhuǎn)，租金、售價(jià)較同區(qū)域同類型產(chǎn)品有較大幅度優(yōu)惠（多數(shù)城市掌握在市場價(jià)的60%）?！叭瞬抛》俊钡幕I集，一般有這樣幾種方式：一是政府出資建設(shè)或購買；二是利用多種形式改造既有房屋，如改造升級城中村的出租房；三是鼓勵(lì)企事業(yè)單位利用自有存量國有土地投資建設(shè)；四是通過市場化方式投資建設(shè)，如在商品房項(xiàng)目中預(yù)留一定比例的人才住房；五是發(fā)放住房補(bǔ)助，由資助對象在市場上自行購房或租房。各個(gè)城市為使人才住房落地，都制定了比較詳細(xì)的政策方案，就人才對象的界定、房屋的籌集和使用、人才住房的管理、實(shí)際配售配租的操作流程等，做出規(guī)定。

??以深圳為例。

??2016年8月，深圳發(fā)布《關(guān)于完善人才住房制度的若干措施》，提出“人才住房”的概念。

??2017年10月，發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的實(shí)施意見》，明確提出引導(dǎo)“城中村”通過綜合整治開展規(guī)?；赓U。

??2018年5月，《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見》確認(rèn)棚戶區(qū)改造以公共利益為目的，主要通過拆舊建新的方式，由各區(qū)政府主導(dǎo)，以人才住房專營機(jī)構(gòu)為主，其他企業(yè)可以參與。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目住宅除用于搬遷安置住房外，應(yīng)當(dāng)全部用作人才住房和保障性住房，以租為主，租售并舉，統(tǒng)一由人才住房專營機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理。就目前深圳開展的棚改項(xiàng)目來看，實(shí)施主體大部分為國企，政府加國企的搭配。

??2019年4月，《深圳市人才住房建設(shè)和管理辦法》面向社會(huì)征求意見。

??實(shí)施?才安居政策以來，全市共面向華為、騰訊、富士康等4100家企業(yè)，定向配租?才住房近7 萬套，惠及超過15萬人。鼓勵(lì)企業(yè)利用自有用地建設(shè)?才住房，共新增住房約2.2萬套。同時(shí)，發(fā)放人才安居貨幣補(bǔ)貼，以“租、售、補(bǔ)”結(jié)合解決人才的住房問題。

??2、共有產(chǎn)權(quán)住房全面推廣，與保障性租賃住房組成新時(shí)代住房保障體系供應(yīng)主體

??2007年，淮安市首創(chuàng)了與市場接軌的共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房模式。隨后，江蘇、北京、上海、深圳、成都、黃石等地相繼加入“共有產(chǎn)權(quán)住房”改革試點(diǎn)行列，但因種種問題未能得到全國推廣。

??2017年9月，住建部印發(fā)《關(guān)于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的意見》，充分肯定了北京、上海在發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房方面取得的積極成效，提出發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，是加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

??2018年6月，廣東省印發(fā)《關(guān)于開展共有產(chǎn)權(quán)住房政策探索試點(diǎn)的通知》，提出在廣州、深圳、珠海、佛山、茂名5市先行探索試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)住房政策。7月，煙臺(tái)市提出試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)，明確購房人共有2年后可增購剩余產(chǎn)權(quán)。

??2018年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制實(shí)施方案（2018-2020年）》提出，鼓勵(lì)有條件的城市結(jié)合實(shí)際探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，多渠道解決群眾住房問題。使共有產(chǎn)權(quán)住房模式加速向全國推廣。

??截至2020年底，全國已有北京、上海、南京、廣州、深圳、佛山、珠海、西寧、大連、青島、無錫、煙臺(tái)、茂名、佛州、濟(jì)南等地出臺(tái)了發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房相關(guān)政策，多個(gè)城市推出了共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目。北京已有25個(gè)共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目入市（截至2020年10月），并明確共有產(chǎn)權(quán)住房不可轉(zhuǎn)為商品房，北京也由此成為共有產(chǎn)權(quán)住房政策調(diào)控力度最大的城市。

??3、調(diào)整擴(kuò)大保障性住房覆蓋范圍

??在中央層面，2018年5月，住建部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》明確指出，要大幅增加租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房用地供應(yīng)，確保公租房用地供應(yīng)。力爭用3—5年時(shí)間，公租房、租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房用地在新增住房用地供應(yīng)中的比例達(dá)到50%以上。

??2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)會(huì)議相繼提出，要高度重視保障性租賃住房建設(shè)，解決好新市民、青年人特別是從事基本公共服務(wù)人員等住房困難群體的住房問題。

??在地方層面，多數(shù)城市著手對保障性住房政策做出調(diào)整。

??深圳明確啟動(dòng)新一輪房改，2018年8月，發(fā)布了《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》，提出按照市場商品房40%左右，?才住房、安居型商品房、公共租賃住房各占20%左右的供應(yīng)結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建多主體供給、多渠道保 障、租購并舉的“4+2+2+2”住房供應(yīng)和保障體系。

??繼把人才納入住房保障范圍，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國已有90%以上的城市將外來務(wù)工人員納入住房保障范疇。蘇州提出加快完善城鎮(zhèn)住房保障體系，確保進(jìn)城落戶農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民同等享有政府提供基本住房保障的權(quán)利；住房保障實(shí)行實(shí)物保障與租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，因地制宜增加公共租賃住房實(shí)物供給，穩(wěn)步擴(kuò)大租賃補(bǔ)貼保障覆蓋面。實(shí)施精準(zhǔn)保障，重點(diǎn)保障環(huán)衛(wèi)、公交等公共服務(wù)行業(yè)進(jìn)城落戶農(nóng)民住房需求。福州、青島等地將新就業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工人員列入住房保障對象范疇。

??一些地方通過政策引導(dǎo)建設(shè)政策性商品房，用于住房保障。海南2020年3月提出發(fā)展安居型商品住房。相關(guān)文件規(guī)定安居型商品住房主要面向無房或人均住房面積未達(dá)到平均水平的居民家庭銷售，限定銷售對象、銷售價(jià)格、套型面積和轉(zhuǎn)讓條件，采取政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作方式建設(shè)，是具有政策保障性質(zhì)的商品住房；銷售價(jià)格按照房價(jià)收入比不超過10倍，或者不超過當(dāng)?shù)厣唐纷》渴袌鼍鶅r(jià)的60%掌握。到年底已有10個(gè)安居型商品住房項(xiàng)目開工，共計(jì)開建9756套。

??綜合起來看，擴(kuò)大保障性住房覆蓋范圍已成為地方住房政策調(diào)整的趨勢。人才住房明顯擴(kuò)大了住房保障的范圍。關(guān)于人才的界定，各個(gè)城市會(huì)有一些差異，有的城市還細(xì)分了類型，但總體看，其基礎(chǔ)線一般定在大學(xué)本科以上學(xué)歷、國家二級以上技師資格和當(dāng)?shù)丶毙璧膶I(yè)性人員。從理論上說，人才住房把所有全日制本科以上高校畢業(yè)生包含在內(nèi)，雖說政策目標(biāo)是吸引人才，但就住房政策而言實(shí)質(zhì)上將住房保障對象從以往的低收入者延展到屬于中等收入人群的社會(huì)各類人才。而在高房價(jià)地區(qū)，在大城市，這部分人又確實(shí)屬于在市場上解決居住問題有困難的夾心層。共有產(chǎn)權(quán)房、政策性租賃房，則增加了保障性住房的供應(yīng)品種和靈活性，同時(shí)也有運(yùn)用市場機(jī)制在擴(kuò)大保障性住房覆蓋范圍條件下增加政府承受力的考量。這其中，地方有許多創(chuàng)新，值得認(rèn)真總結(jié)。

??我國現(xiàn)行的住房制度的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化，以住房市場化供給為主體構(gòu)建住房體系，多數(shù)家庭購買普通商品住房。加大建設(shè)力度，增加品種，擴(kuò)大保障性住房覆蓋范圍，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對現(xiàn)行住房制度的重大調(diào)整，也構(gòu)成了住房政策轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。

??五

??集體經(jīng)營建設(shè)用地入市增加土地供應(yīng)，土地政策調(diào)整建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場

??2017年8月，原國土資源部、住建部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案的通知》，將北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市列為開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市。雖然在此之前北京、上海已有過利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的嘗試，但政策的出臺(tái)，意味著利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房具有可行性、可推廣性。

??2019年，福州、南昌、青島、海口、貴陽獲批，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市由13個(gè)擴(kuò)容至18個(gè)。

??2020年1月，新《土地管理法》正式施行，刪除了原有的“任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國有土地”的規(guī)定，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件和程序，并允許使用者通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。這是新《土地管理法》的一個(gè)重大制度創(chuàng)新，取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，賦予了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性。

??以北京市為例。

??北京市2011年開始工作。截至2016年底，先后啟動(dòng)了海淀區(qū)唐家?guī)X、溫泉鎮(zhèn)太舟塢村（351地塊）、朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)平房村、海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村（021地塊）、昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)海鶄落村等4批5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，共涉及集體建設(shè)用地38公頃，可建設(shè)公共租賃住房近1.5萬套、總面積約110萬平方米的租賃住房。這些項(xiàng)目主要面向周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)職工、外來務(wù)工人員出租，或由區(qū)政府按市場價(jià)格，整體躉租作為公租房，面向城鎮(zhèn)中低收入家庭出租，擴(kuò)大保障性住房籌集渠道。

??2017年11月，北京市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》，明確集體租賃住房是農(nóng)民集體持有的租賃產(chǎn)業(yè)（租賃物業(yè)），可依法出租獲取收益。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓，不得轉(zhuǎn)租，不得改變土地用途。此外，對集體租賃住房項(xiàng)目選址條件、申報(bào)主體、運(yùn)營模式等也進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。并提出2017年-2021年，北京市將供應(yīng)1000公頃集體土地用于建設(shè)集體租賃住房的目標(biāo)任務(wù)。此后，北京市又圍繞集體土地租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目先后出臺(tái)多項(xiàng)管理政策，并積極探索市場化運(yùn)營機(jī)制，通過一次性補(bǔ)貼等配套措施，鼓勵(lì)多方參與、多主體建設(shè)，有效盤活存量。截至2020年9月底，北京已有39個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目開工，可提供房源5.3萬余套，還實(shí)現(xiàn)了首批試點(diǎn)項(xiàng)目的成功入市。

??此外，2016年9月，原國土資源部、發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，要求以人定地，根據(jù)超大城市、特大城市、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，實(shí)行差別化進(jìn)城落戶人口城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。人地掛鉤機(jī)制的提出，一方面提升了地方鼓勵(lì)人口遷移落戶的積極性，另一方面也是對傳統(tǒng)非農(nóng)建設(shè)用地管理機(jī)制的重要補(bǔ)充，有助于促進(jìn)地方用地供需平衡。

??土地制度是住房政策的基石，土地的供給方式、數(shù)量、價(jià)格在一定程度上決定著住房的價(jià)格，高地價(jià)必然會(huì)帶來高房價(jià)；住房政策的重大創(chuàng)新如果沒有土地政策的支持與跟進(jìn)，是無法落地的。允許集體經(jīng)營建設(shè)用地入市，一方面增加了城市土地供應(yīng)，降低了土地成本，為發(fā)展政策性租賃房建設(shè)創(chuàng)造了條件；另一方面有利于提升農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)價(jià)值，改變農(nóng)村土地增值收益的利益分配機(jī)制，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。更為重要的是，允許集體經(jīng)營建設(shè)用地入市，改變了建設(shè)土地的供應(yīng)格局，為改變土地二元結(jié)構(gòu)打下一個(gè)契子；城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的形成，將會(huì)對我國土地管理、城市建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響?？梢哉f，土地政策的調(diào)整為解決住房問題擴(kuò)展了空間，構(gòu)成了住房政策轉(zhuǎn)型的重要支撐。

??六

??住房政策轉(zhuǎn)型尚未完成，需要深化改革

??縱觀2016年以來的實(shí)踐，無論是中央政策的變化取向上，還是地方的實(shí)踐上，都表明我國的住房政策進(jìn)入一個(gè)轉(zhuǎn)型期，這一趨勢是明顯的確定的。但同樣明顯同樣確定的是，目前仍處在轉(zhuǎn)型的過程中，距轉(zhuǎn)型的完成尚有距離。

??首先，中央漸次出臺(tái)了一些重要的政策措施，但政策轉(zhuǎn)型的總體構(gòu)架是什么，完整的設(shè)計(jì)是什么，需要明確，需要系統(tǒng)化。

??其次，已經(jīng)提出的目標(biāo)措施，其政策支撐及完備性，需要實(shí)踐、需要觀察，需要完善。

??再者，一些政策措施尚未真實(shí)落地。

??我們認(rèn)為，有這樣幾個(gè)重要的問題必須解決好。

??第一，轉(zhuǎn)型就是改革，需要通過改革來實(shí)現(xiàn)，必須提高認(rèn)識(shí)，達(dá)成共識(shí)。政策轉(zhuǎn)型不是對現(xiàn)有政策體系的修補(bǔ)，而是做出重大的目標(biāo)、體制調(diào)整。轉(zhuǎn)型本身就是改革，必須運(yùn)用改革的方式、改革的力度才能推進(jìn)和完成。深圳把這一輪的政策調(diào)整視為“二次房改”，其相關(guān)文件的標(biāo)題是《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》；其它地方鮮有從住房制度改革的角度提出和討論問題的。在中央層面，尚沒有給出明確的強(qiáng)調(diào)。進(jìn)入新時(shí)代，必須把住房政策轉(zhuǎn)型作為目標(biāo)提出來，同時(shí)要明確轉(zhuǎn)型需要通過深化住房制度改革來實(shí)現(xiàn)，上上下下提高認(rèn)識(shí)、形成共識(shí)。

??第二，對“房子是用來住的、不是用來炒的”的政策定位的認(rèn)識(shí)需要進(jìn)一步深化。現(xiàn)在方方面面一般都是在宏觀經(jīng)濟(jì)政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控來理解、執(zhí)行房住不炒，這當(dāng)然是正確的，但又是不夠的。房住不炒更是新時(shí)代住房制度的基本定位，住房制度的設(shè)計(jì)要以住房本來的居住功能屬性的基礎(chǔ)，以住房是基本民生為原則。我們需要更深入更全面地理解房住不炒，以把握住轉(zhuǎn)型的正確方向。

??第三，住房市場供給與住房保障的關(guān)系如何調(diào)整，新時(shí)代住房體系的目標(biāo)是什么，這個(gè)問題需要深入討論并予以明確。實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化，以住房市場化供給為主體，房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，構(gòu)成了我國現(xiàn)行的住房政策的三大基石。針對住房領(lǐng)域積累的矛盾問題，中央強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，各地近年來通過各種方式，逐步擴(kuò)大政策保障住房的覆蓋范圍，那么，市場與保障的關(guān)系究竟怎樣把握才是合理適度的，目標(biāo)是什么？深圳提出按市場商品房40%、?才住房、安居型商品房、公共租賃住房各占20%構(gòu)建住房供應(yīng)和保障體系，不同類型的城市，這個(gè)比例關(guān)系應(yīng)該怎樣掌握？如果政策性保障住房成為供給主體，那么就得對以住房市場化供給為主體、多數(shù)家庭購買普通商品房的政策目標(biāo)就需要做出調(diào)整，住房商品化、社會(huì)化需要重新解讀。這是一個(gè)非常嚴(yán)肅的問題，一個(gè)全局性問題，會(huì)對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重大影響，需要深入討論，需要在中央層面做出決斷。

??第四，高房價(jià)、高地價(jià)、高負(fù)債，住房成為居民重點(diǎn)投資對象的問題尚未得到有效解決。2020年，受疫情影響，房地產(chǎn)市場一季度出現(xiàn)短暫下降，二季度迅速恢復(fù)，且土地市場呈現(xiàn)出高起拍價(jià)、高成交價(jià)、高溢價(jià)率的“三高”狀況；下半年大中城市房產(chǎn)市場出現(xiàn)過熱，新房市場房價(jià)上漲現(xiàn)象明顯，出現(xiàn)萬人搖號的“樓盤打新”火爆場景，年底更甚，迫使許多地方加碼調(diào)控措施。在遭受疫情沖擊、國民經(jīng)濟(jì)受傷恢復(fù)期，房價(jià)繼續(xù)上漲，投資性購房成為居民優(yōu)先選項(xiàng)，這說明中國房地產(chǎn)市場高房價(jià)問題，住房成為居民重點(diǎn)投資對象的問題遠(yuǎn)未得到解決。雖然各地的調(diào)控措施是有效的，但基本上屬于短期的、行政性限制措施，機(jī)制構(gòu)建還處在探索之中。

??第五，土地、財(cái)政配套改革需要跟上。無論是住房制度，還是房地產(chǎn)市場，土地政策、財(cái)稅政策都是關(guān)鍵性要素，目前的現(xiàn)狀與這兩者密切相關(guān)。土地制度的改革剛剛啟動(dòng)，但土地出讓機(jī)制尚未觸及；財(cái)稅政策還未觸及。實(shí)現(xiàn)住房政策轉(zhuǎn)型，土地、財(cái)稅政策如何調(diào)整、跟進(jìn)，是有待解決的大課題。

??如何解決上述問題，設(shè)計(jì)住房政策的轉(zhuǎn)型的方案，提出實(shí)施建議，不是本報(bào)告的任務(wù)。但有一點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)：住房政策的轉(zhuǎn)型已經(jīng)啟動(dòng)，是時(shí)代的要求，也是現(xiàn)實(shí)邏輯使然；需要從住房制度的總體設(shè)計(jì)、從實(shí)施住房制度改革的角度思考問題，在中央層面形成統(tǒng)一的方向指引。我們要深入總結(jié)住房制度改革、房地產(chǎn)市場發(fā)展的演化軌跡、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深化改革，以推動(dòng)政策轉(zhuǎn)型的完成。