??中房智庫研究員 郭一嘉 柴鐸

??北京師范大學(xué)教授 周小平

??作為中國第一個減量發(fā)展的超大型城市，北京市未來將實行常態(tài)化的戰(zhàn)略留白用地儲備，在劃定約132平方公里戰(zhàn)略留白用地的基礎(chǔ)上建立戰(zhàn)略留白資源儲備庫，推動戰(zhàn)略留白用地由規(guī)劃走向?qū)嵺`，并對其實施常態(tài)化監(jiān)管。本文將介紹北京市戰(zhàn)略留白用地規(guī)劃的基本情況，分析該政策落地的推動力，探索其未來的發(fā)展方向與影響力。

??一、北京市戰(zhàn)略留白用地規(guī)劃概況

??2020年4月，《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》發(fā)布。結(jié)合各區(qū)的分區(qū)規(guī)劃，北京市在全市2760平方公里城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌劃定了約132平方公里戰(zhàn)略留白用地，占總城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積約5.6%，原則上2035年之前不予啟用。

??根據(jù)北京市規(guī)劃和自然資源委員會2019年公示的北京城市副中心規(guī)劃以及分區(qū)規(guī)劃，可以初步了解本次戰(zhàn)略留白用地在各分區(qū)的地域分布情況（見表1）。在地域分布上，戰(zhàn)略留白用地在中心城區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)分布較少，主要分布在城市副中心和順義、大興、昌平、房山新城等平原新城，其中位于城市副中心的戰(zhàn)略留白用地面積為39.1平方公里，占總戰(zhàn)略留白用地面積約29%，此外作為未來承接中心城區(qū)適宜功能和人口疏解重點地區(qū)的四個平原新城在規(guī)劃中共劃定了62.37平方公里留白面積，占總戰(zhàn)略留白用地面積約47%。在來源上，戰(zhàn)略留白用地的劃定集中在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的重點功能區(qū)及周邊拓展地區(qū)、現(xiàn)狀低效利用待轉(zhuǎn)型區(qū)域以及 “疏解整治促提升”專項行動騰退用地中短期內(nèi)無明確實施計劃的地塊等。

??表1 北京市國土空間規(guī)劃（2016-2035年）中的戰(zhàn)略留白用地面積統(tǒng)計

??注：東城分區(qū)、西城分區(qū)未公示國土空間規(guī)劃，故不計入統(tǒng)計。

??*《亦莊新城規(guī)劃（2017年-2035年）》中2035年之前無預(yù)期性或約束性戰(zhàn)略留白用地指標(biāo)。

??數(shù)據(jù)來源：北京市規(guī)劃和自然資源委員會

??二、實施戰(zhàn)略留白用地規(guī)劃的原因

??在國土空間規(guī)劃中設(shè)置“留白區(qū)域”是彈性規(guī)劃思想的典型運(yùn)用，“彈性”概念應(yīng)用于國土空間規(guī)劃領(lǐng)域，指規(guī)劃應(yīng)對城市發(fā)展的不確定性與復(fù)雜性所體現(xiàn)的適應(yīng)能力。將“彈性”思想運(yùn)用于國土空間規(guī)劃實踐的做法最早起源于20世紀(jì)60年代的波蘭、法國等西方國家，彈性規(guī)劃通過對開發(fā)時序、空間范圍、土地功能、開發(fā)強(qiáng)度等因素的動態(tài)調(diào)整實現(xiàn)對空間利用的彈性控制。在規(guī)劃中設(shè)置“留白”用地是對該地塊開發(fā)時間、功能、開發(fā)強(qiáng)度等因素的留白，可見“留白”是一種彈性程度較高的規(guī)劃手段。北京市在本輪規(guī)劃中設(shè)置較大規(guī)模的戰(zhàn)略留白用地儲備可以在未來的城市發(fā)展中發(fā)揮彈性規(guī)劃的優(yōu)勢，同時也是在政策推動下土地供需關(guān)系發(fā)展的必然選擇。

??從供需關(guān)系來看，國土空間規(guī)劃是在土地供給約束與需求引導(dǎo)雙向調(diào)節(jié)下的資源配置，在北京這樣常住人口2000萬以上的超大城市，土地供給對資源配置起約束和限制作用，未來應(yīng)該在盡可能節(jié)約土地資源的前提下優(yōu)化資源配置，同時為未來的可持續(xù)發(fā)展預(yù)留可用空間。戰(zhàn)略留白用地的規(guī)劃是在北京市“減量發(fā)展”的基礎(chǔ)上再次收緊城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，在當(dāng)下減量轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)上為未來發(fā)展保留空間。隨著城市化水平的提高，城市發(fā)展對國土空間資源的需求也呈現(xiàn)出日益多樣化的趨勢，北京這樣的超大城市其國土空間利用格局己經(jīng)由二維拓展到三維，不確定性特征日漸凸顯，而長期以來我國傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃“剛性有余，彈性不足”，過于指令化、缺乏應(yīng)變能力的規(guī)劃方式己經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。未來北京要實現(xiàn)成為具有廣泛和重要國際影響力的全球中心城市的目標(biāo)，需要在空間利用中對全球需求做出積極回應(yīng)，這對北京空間規(guī)劃的適應(yīng)性與應(yīng)變能力提出了更高的要求，此次戰(zhàn)略留白用地的儲備，是北京市對未來發(fā)展?jié)撛谛枨蟮挠辛ΡＵ稀?/p>

??政策之窗的開放也為北京大規(guī)模劃定戰(zhàn)略留白用地提供了助力。2019年自然資源部發(fā)布《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》指出，在全國國土空間規(guī)劃“一張圖”的工作指引下，應(yīng)該堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，鼓勵規(guī)劃“留白”，留有彈性空間，確保規(guī)劃能用、管用、好用。在注重城市發(fā)展質(zhì)量的背景下，彈性規(guī)劃思想的運(yùn)用可以為國土空間利用的多維目標(biāo)提供多解組合，為城市應(yīng)對未來發(fā)展的潛在需求留有余地。

??三、首都可持續(xù)發(fā)展的資源保障：戰(zhàn)略留白資源儲備庫

??“減量發(fā)展”并非不發(fā)展，而是為了更高質(zhì)量的發(fā)展，“戰(zhàn)略留白”亦非不利用，而是為了更好地利用。劃定132平方公里的戰(zhàn)略留白用地是北京市克服短期利益、立足長遠(yuǎn)利益做出的決策，也僅僅是北京市彈性規(guī)劃實踐的第一步，未來北京市將依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺建立戰(zhàn)略留白資源儲備庫，通過數(shù)據(jù)共享和信息化管理實現(xiàn)對留白資源的長效管理。常態(tài)化的戰(zhàn)略留白用地儲備將會給北京未來的城市發(fā)展帶來哪些紅利呢？

??圖1 戰(zhàn)略留白資源儲備庫主要功能示意圖

??1.保障重大項目建設(shè)，爭取機(jī)遇，抵御風(fēng)險

??北京市作為常住人口超過2000萬的超大城市，服務(wù)于全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位以及建設(shè)全球中心城市的發(fā)展目標(biāo)，其未來發(fā)展過程中將會面對更多的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。無論是大型活動的機(jī)遇還是突發(fā)情況的挑戰(zhàn)，這些均是對空間資源的潛在需求。

??戰(zhàn)略留白資源儲備是為北京未來的發(fā)展?fàn)幦C(jī)遇，一定量的空間資源儲備將成為北京未來城市發(fā)展的重要競爭力，為更多國際、國家級重大活動、大型事件、重大項目落地北京提供空間條件。戰(zhàn)略留白資源儲備亦是為抵御潛在風(fēng)險積淀實力，超大城市密集的生產(chǎn)生活、高速的人口流動提高了城市的治安、衛(wèi)生治理等難度。當(dāng)面對突發(fā)情況時，即時可利用的空間資源將成為克服難關(guān)的重要保障。比如武漢市在面對“新冠”疫情時緊急建設(shè)雷神山、火神山醫(yī)院為克服疫情提供了空間保障。

??2.對接產(chǎn)業(yè)疏解騰退，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

??為了實現(xiàn)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的城市發(fā)展目標(biāo)，北京目前正經(jīng)歷著疏解一般性產(chǎn)業(yè)的陣痛，通過對一般性產(chǎn)業(yè)的疏解騰退，整合有限的工業(yè)用地給高端科技企業(yè)更多的發(fā)展機(jī)會，聚集人才，使產(chǎn)業(yè)與科技相互促進(jìn)。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的進(jìn)程中，戰(zhàn)略留白資源儲備庫的建立承前啟后，既可以承接儲備暫時沒有明晰最優(yōu)發(fā)展路徑的產(chǎn)業(yè)用地，規(guī)避短視決策，又可以為未來的高新產(chǎn)業(yè)進(jìn)入以及產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張?zhí)峁┛臻g資源。

??在產(chǎn)業(yè)疏解騰退的過程中，北京市分類施策，堅決騰退一般性制造業(yè)、高污染高耗能企業(yè)、高風(fēng)險的危險化學(xué)品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)等，逐步疏解區(qū)域性商品交易市場、物流基地，壓縮產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)模，實現(xiàn)工業(yè)用地減量提質(zhì)的目標(biāo)。此外各分區(qū)及城市副中心對不符合城市戰(zhàn)略定位的功能和產(chǎn)業(yè)也要進(jìn)行置換與騰退，如朝陽區(qū)將南部傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)向文化創(chuàng)意與科技創(chuàng)新融合發(fā)展區(qū)轉(zhuǎn)型的改造計劃。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)疏解騰退勢必會產(chǎn)生用地總量的結(jié)余，在處理這些疏解騰退出的工業(yè)用地時，政府應(yīng)集合社會力量科學(xué)審慎規(guī)劃，對于暫時不能明確未來發(fā)展方向或暫時沒有合適用途的地塊，列入戰(zhàn)略留白儲備可以為其搭建過渡期，避免盲目開發(fā)。

??更重要地，戰(zhàn)略留白用地儲備為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展保存了資源，通過“留白”對土地進(jìn)行預(yù)控管理以期在未來承接高新產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入以及擴(kuò)張?；趯ξ磥懋a(chǎn)業(yè)成長的預(yù)判，城市副中心在環(huán)球主題公園周邊共規(guī)劃約0.73平方公里戰(zhàn)略留白用地（見圖2），以承接環(huán)球影城外溢的產(chǎn)業(yè)需求，并引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在其東部和南部集聚形成文創(chuàng)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)帶。

??圖2 北京城市副中心用地功能規(guī)劃示意圖 來源：北京市規(guī)劃和自然資源委員會

??3.留白增綠，以綠看地，改善人居環(huán)境

??對已實現(xiàn)“地上物清零”“實地留白”的地塊，按照“先白后綠、非白即綠、亦白亦綠”的思路進(jìn)行處理，“留白”與“綠化”相互支持。常見的管理方式以綠化、增添公共設(shè)施為居民提供游玩休憩場所等簡單開發(fā)為主，通過騰退還綠、疏解建綠，增加公園綠地、小微綠地、活動廣場等滿足市民生活的生態(tài)休閑和康養(yǎng)休憩需求，不僅便于地塊再次啟用時的施工建設(shè)，也有利于改善人居環(huán)境，助力打造綠色城市。未來通過戰(zhàn)略留白資源儲備庫的信息整合、統(tǒng)籌管理，留白用地可以打造連片的綠色生態(tài)空間，更好地發(fā)揮其生態(tài)功能。

??四、戰(zhàn)略留白用地的管理

??彈性規(guī)劃并非一蹴而就，而是貫穿規(guī)劃從編制到實施完成整個生命周期的動態(tài)系統(tǒng)。北京市劃定約132平方公里的戰(zhàn)略留白用地僅僅是其彈性規(guī)劃思想實踐的開端，戰(zhàn)略留白資源儲備庫的成果仍需在后期落實、監(jiān)管中檢驗。北京目前的戰(zhàn)略留白用地規(guī)劃仍處于從“規(guī)劃留白”到“實地留白”的推進(jìn)階段，在132平方公里戰(zhàn)略留白用地中尚有48%屬于存在建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)劃留白用地，約64.5平方公里，其地上建筑規(guī)模約2200萬平方米。未來如何讓將戰(zhàn)略留白用地落到實處，最新出臺的《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）指出了明路（見圖3）。

??圖3 《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》解析圖

??1.分類管控

??根據(jù)管理辦法，北京市戰(zhàn)略留白用地根據(jù)其地面建筑物、構(gòu)筑物情況分為實地留白用地和規(guī)劃留白用地。實地留白用地?zé)o建筑物、構(gòu)筑物，可直接實施臨時綠化，以綠看地。目前實地留白用地占總留白面積52%，剩余42%則是存在建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)劃留白用地，對規(guī)劃留白用地的疏解騰退是目前工作的重點。北京市規(guī)自委引導(dǎo)各區(qū)政府對規(guī)劃留白用地內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)產(chǎn)權(quán)情況進(jìn)行調(diào)查摸底，制定分類清理方案。對合法建設(shè)應(yīng)暫時予以保留，但不允許其隨意改變用途或進(jìn)行改建擴(kuò)建，最終通過引導(dǎo)疏散逐步騰退。對于違法建設(shè)則應(yīng)嚴(yán)厲打擊，限時拆除。在規(guī)劃實施過程中統(tǒng)籌土地開發(fā)類項目和戰(zhàn)略留白用地實施，綜合考慮人員安置、成本分?jǐn)偤蛯嵤r序，尋找合理可行的騰退路徑，確保在2035年之前實現(xiàn)實地留白，做到“地上物清零”和“零成本”持有。

??2.優(yōu)化布局

??在清退地面物、提升“留白純度”的同時，應(yīng)該同步推動戰(zhàn)略留白用地的布局優(yōu)化問題。目前，北京劃定的132平方公里戰(zhàn)略留白用地落實在144個地塊，其中2平方公里以下的地塊占總面積的58%，目前較為零星分散的布局不利于后續(xù)對留白用地的開發(fā)。因此，管理辦法提出了“總量不減少、布局更優(yōu)化、用地條件更合理”的原則，通過用地置換的方式，逐步實現(xiàn)戰(zhàn)略留白用地集中連片分布，將減量騰退后的非建設(shè)用地與戰(zhàn)略留白用地統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)整布局，將戰(zhàn)略留白用地向更具區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域集中。

??3.監(jiān)管考核

??建立戰(zhàn)略留白資源儲備庫是克服短期利益誘惑、立足長遠(yuǎn)利益的遠(yuǎn)景規(guī)劃，為了保護(hù)規(guī)劃成果讓“留白”的益處在未來彰顯，市規(guī)劃自然資源部門要加強(qiáng)遙感衛(wèi)星監(jiān)測和土地巡查，定期對戰(zhàn)略留白用地管控情況、實地留白率等進(jìn)行評估，并將戰(zhàn)略留白實施方案納入國土空間近期建設(shè)規(guī)劃和年度實施計劃，保障戰(zhàn)略留白有序推進(jìn)。

??五、減量留白背景下北京城市發(fā)展的新“增量”

??傳統(tǒng)的城市發(fā)展是集聚各方資源的增量發(fā)展，當(dāng)增量發(fā)展到一定程度，資源的不合理堆積與搭配引發(fā)了城市生活需要與“大城市病”的社會矛盾。對北京來講，目前已經(jīng)過了單純追求GDP體量的發(fā)展階段，如何讓經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、環(huán)境效益、文化效益等結(jié)合得更好，才是重中之重。自2018年“減量發(fā)展”目標(biāo)確定以來，截至2019年底，北京的常住人口減少17.1萬，城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量約64平方公里，建筑規(guī)模減少1266萬平方米以上，但全員勞動生產(chǎn)率從2017年的每人22.7萬元，提高到每人24萬元。勞動生產(chǎn)率的提高速度高于資源要素減量帶來的影響，這堅定了政府堅持減量發(fā)展道路的信心。在2020年推出大規(guī)模的戰(zhàn)略留白用地儲備正是對減量發(fā)展目標(biāo)的深化，未來在減量發(fā)展的背景下，“留白用地”的儲備將會對北京的土地與房產(chǎn)市場造成哪些影響呢。

??減量發(fā)展的背景下，北京房地產(chǎn)市場的供給與需求兩端都在經(jīng)歷著結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。土地供應(yīng)有限的情況下，新的增量將著眼于以往市場上沒有的質(zhì)量和服務(wù)水平，這將給現(xiàn)有的業(yè)主帶來壓力，迫使其提高其資產(chǎn)和服務(wù)的質(zhì)量，從而確保其市場地位和競爭優(yōu)勢。從戰(zhàn)略上講，投資者和資產(chǎn)管理者需要從市場角度充分考慮自身的價值定位，著眼于增強(qiáng)自身資產(chǎn)價值或改變現(xiàn)有不良資產(chǎn)的用途。北京市五環(huán)路內(nèi)將不再有大體量商辦土地供應(yīng)，而新的市場供應(yīng)逐漸被消化后，北京的城市發(fā)展將進(jìn)入“價值最大化”和“城市更新”的新階段。

??圖4 北京房地產(chǎn)市場的供給與需求變化示意圖

??同樣市場需求端也在經(jīng)歷著結(jié)構(gòu)性的換血與改變：

??1.總量增長減少。在減量發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)疏散取而代之的是研發(fā)等集約化企業(yè)，同時隨著產(chǎn)業(yè)對人口的引導(dǎo)以及嚴(yán)格落戶制度的限制，常住人口總量減少，產(chǎn)業(yè)以及人口居住對土地與房產(chǎn)的需求規(guī)模均在縮減。

??2.消費(fèi)能力提升。通過疏解非首都功能，培育引進(jìn)高精尖產(chǎn)業(yè)，通過嚴(yán)格的落戶制度篩選人才，長遠(yuǎn)來看北京房地產(chǎn)市場面向的將是尖端企業(yè)以及尖端人才的需求，其消費(fèi)能力升級，對相關(guān)配套服務(wù)與質(zhì)量也有了更高的要求。

??3.消費(fèi)需求分散。通過戰(zhàn)略留白用地引導(dǎo)中心城區(qū)與近郊的資源對接、利益共享，將會給予更多地區(qū)發(fā)展新機(jī)遇，推動各區(qū)域?qū)崿F(xiàn)職住均衡的目標(biāo)，打破“郊野睡城”的畸形城市格局。比如總規(guī)劃面積17.48平方公里的運(yùn)河CBD，位于通州五河交匯處，相當(dāng)于4.5個國貿(mào)CBD，15個金融街。規(guī)劃有16大地標(biāo)建筑，地標(biāo)建筑的總建筑面積674萬平方米，相當(dāng)于2個國貿(mào)CBD。運(yùn)河CBD配合城市副中心約39.1平方公里的戰(zhàn)略留白用地，承接中心城區(qū)功能與人口，吸引高尖企業(yè)入駐，將會推動城市副中心成為北京發(fā)展新高地，自然也會推動人口向城市副中心流動以及居住需求增加。

??減量留白背景下，供給結(jié)構(gòu)的升級以及需求方的換血造就了不同于增量市場時代的房地產(chǎn)市場，在供給升級與需求縮減但消費(fèi)能力升級的碰撞下，如何找到新的“增量”將成為未來市場角逐的焦點。服務(wù)于北京全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位，其復(fù)合的城市功能為未來市場埋下了無數(shù)待挖掘的“拐點”。

??以科技創(chuàng)新中心的建設(shè)為例，未來北京高端制造業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)不再新增，列入疏解范圍，留下的都是基礎(chǔ)科學(xué)研究、前沿技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)。此時海淀區(qū)作為研發(fā)重鎮(zhèn)，一方面科研院所高度聚集；另一方面，海淀西北的山后地區(qū)仍然擁有豐富的可用于發(fā)展的物理空間?？萍紕?chuàng)新中心未來的增量在就在“研發(fā)”，而研發(fā)的支點，就在海淀西北的山后方向。目前海淀西北的開發(fā)已有基本雛形，比如永豐科技園（見圖5），其設(shè)有能源、生物醫(yī)藥、電子信息技術(shù)等領(lǐng)域的研發(fā)中心、孵化中心、轉(zhuǎn)移中心，幾乎沒有制造環(huán)節(jié)。同時海淀區(qū)西北部作為北京“城市風(fēng)道”西北方向的起點、囊括了北京城市綠化隔離帶，其優(yōu)美的自然環(huán)境和密布的研發(fā)中心，使其宛如正在起步的“北京硅谷”。良好的居住環(huán)境，大量高技術(shù)企業(yè)研發(fā)部門的聚集，悄然改變著這里的人群結(jié)構(gòu)，當(dāng)研發(fā)轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)營后，帶來的消費(fèi)能力和資源動員能力的提升，會迎來區(qū)域總體價值的“拐點”嗎？

??圖5 北京市海淀區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

??六、結(jié)語

??建立戰(zhàn)略留白資源儲備庫可以為北京這樣的超大城市可持續(xù)發(fā)展提供土地資源保障，提升國土空間規(guī)劃對需求變化的適應(yīng)與調(diào)整能力，雖然北京短期內(nèi)面臨著由“規(guī)劃留白”向“實地留白”過渡的困難，但未來可觀的土地資源儲備將為北京帶來持續(xù)的生態(tài)、產(chǎn)業(yè)紅利。同時北京的規(guī)劃工作在全國具有代表性、指向性，北京市在彈性規(guī)劃上的實踐也將推進(jìn)全國范圍內(nèi)彈性規(guī)劃實踐的發(fā)展。