土地田傲云 2020-05-18 10:32:09 來(lái)源:中房報(bào)
??隨著修正后的新《土地管理法》正式出臺(tái),其重要配套法規(guī)《土地管理法實(shí)施條例》也即將再次修訂。
??為進(jìn)一步完善以土地管理法為核心的土地管理法律法規(guī)體系,3月30日,自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》(征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱“條例草案”),向社會(huì)公開征求意見(jiàn)。
??在條例草案中,耕地保護(hù)制度得到了進(jìn)一步完善,明確耕地保護(hù)責(zé)任主體;同時(shí)強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)村村民宅基地權(quán)益,要求地方做好閑置宅基地的利用;并把尊重農(nóng)民所有權(quán)人利益作為一個(gè)核心要義,擬對(duì)土地征收程序進(jìn)行細(xì)化。
??條例草案是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行土地管理法的具體行為依據(jù),新修訂的土地管理法已在今年1月1日正式實(shí)施,其修改亮點(diǎn)包括土地征收、農(nóng)村宅基地管理制度改革以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等諸多內(nèi)容。
??在北京市物權(quán)法學(xué)研究會(huì)和北京市盛廷律師事務(wù)所舉辦的關(guān)于條例草案的遠(yuǎn)程連線研討會(huì)中,相關(guān)學(xué)者表示,現(xiàn)行土地管理法在土地征收、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度改革,進(jìn)一步使集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利落實(shí)、農(nóng)民利益得到保障。但作為與之配套的土地管理法實(shí)施條例草案,在涉及的若干關(guān)系農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民個(gè)體權(quán)益等重大問(wèn)題和部分立法術(shù)語(yǔ)使用等方面,仍然存有較大改進(jìn)完善空間。
??明晰集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍
??此前,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市首先要通過(guò)土地征收變?yōu)閲?guó)有土地,才能從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),對(duì)農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生一定制約。
??為了破解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律障礙,現(xiàn)行土地管理法刪除了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地,必須使用國(guó)有土地”的條款,這意味著我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國(guó)有”。符合規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過(guò)征收為國(guó)家所有,直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。
??作為土地管理法配套法規(guī)的條例草案,對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的條件進(jìn)行補(bǔ)充,即“國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途;產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記;具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件”。符合以上條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人在一定年限內(nèi)有償使用。
??對(duì)此,廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院院長(zhǎng)高飛認(rèn)為,應(yīng)需要進(jìn)一步明確關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍,使其與《物權(quán)法》規(guī)定的國(guó)有建設(shè)用地可用于“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性”用途相同,避免未來(lái)對(duì)于“旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性”用途因國(guó)有建設(shè)用地?zé)o法供地時(shí),在實(shí)踐中通過(guò)征收集體土地來(lái)供地。
??“這個(gè)表述上的差異涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度適用空間及其尺度問(wèn)題,同時(shí)也會(huì)引出土地征收中公共利益條款如何理解的問(wèn)題?!备唢w解釋,如果在實(shí)際操作中將土地管理法規(guī)定的“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性”用途理解為僅限于“工業(yè)、商業(yè)”兩種經(jīng)營(yíng)性用途,那意味著旅游、娛樂(lè)、商品住宅就只能使用國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)。如果這個(gè)理解成立,便會(huì)引發(fā)一個(gè)問(wèn)題:假如存量國(guó)有建設(shè)用地不能滿足旅游、娛樂(lè)和商品住宅需求,那能否使用集體土地呢?如果不能直接通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)現(xiàn)供地,顯然就只能依靠土地征收解決,這明顯違反了公共利益條款規(guī)定。
??在土地二級(jí)市場(chǎng)中,規(guī)定以出租方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與以出讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)適用同一規(guī)則,在高飛看來(lái),這不符合民法規(guī)范的規(guī)定,“以出租方式取得的權(quán)利并不要求必須登記,但以出讓方式取得的權(quán)利則需要登記,因?yàn)橐猿鲎夥绞饺〉玫氖莻鶛?quán),以出讓方式取得的是物權(quán),兩者權(quán)利性質(zhì)是完全不同的?!?/p>
??“盡管土地管理法對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有劃定范圍,但是以依法登記作為條件,按照我的理解應(yīng)當(dāng)對(duì)土地管理法中‘經(jīng)依法登記’作動(dòng)態(tài)理解,不能僅理解為立法頒布前已獲登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?!? 北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)理事潘金忠認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)區(qū)分出讓和出租讓渡使用權(quán)的登記意義,尤其是對(duì)現(xiàn)有未經(jīng)登記的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、三產(chǎn)安置用地等存量用地,應(yīng)作出確認(rèn)及登記的制度安排,也能為該類型建設(shè)用地上市創(chuàng)造確權(quán)條件,以避免尚未登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量進(jìn)一步萎縮。
??廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授陳小君表示,現(xiàn)行土地管理法在土地征收、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度完善,使集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利落實(shí),農(nóng)民利益得到保障。但從制度邏輯的貫穿和在實(shí)踐圖景上的洞察該條例草案還存在符合度較弱、適應(yīng)性較差等諸多問(wèn)題。她介紹,在實(shí)踐中,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市被認(rèn)為是最大的彰顯了改革的成果,但從各地的總結(jié)中可以發(fā)現(xiàn),新法關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的讓利有限,不利于土地的有效利用,其主要問(wèn)題在于和征地利益矛盾和與宅基地制度的單邊混淆。
??“另外應(yīng)建議適度放寬集體建設(shè)用地的增量?!标愋【Q,“條例草案沒(méi)有體現(xiàn)出土地管理法關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增量的制度安排,雖然存在優(yōu)先使用存量的規(guī)定,可是突然冒出土地儲(chǔ)備的規(guī)定該條文模糊、指向不明,儲(chǔ)備誰(shuí)的土地?怎么操作?是否屬于公共利益?這些問(wèn)題實(shí)踐中難以落實(shí),還可能出現(xiàn)制度沖突。”
??要切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民利益
??土地征收一直是社會(huì)上頗受關(guān)注話題,具體到土地征收程序、征收范圍、征收補(bǔ)償?shù)?,因處理不?dāng)引發(fā)的糾紛也不在少數(shù)。因此,此次條例草案以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心對(duì)土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化。
??此前,自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華在接受媒體采訪時(shí)表示,在整個(gè)征地審批啟動(dòng)前期程序里,會(huì)把尊重農(nóng)民所有權(quán)人的利益作為一個(gè)核心要義,通過(guò)一系列程序來(lái)落實(shí)被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。
??“其實(shí)現(xiàn)在征地過(guò)程中的主要問(wèn)題還是征收補(bǔ)償,特別是各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致引發(fā)了很多糾紛?!迸私鹬医ㄗh,在《土地管理法》就宅基地及地上房屋征收補(bǔ)償方式作了規(guī)則細(xì)化和豐富的情況下,條例可以對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收補(bǔ)償方式作出特別規(guī)定,以避免征地實(shí)施中按照區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償,同時(shí)可以作為省級(jí)人民政府主管部門編制片區(qū)綜合地價(jià)的新增用地類型的法律依據(jù)。
??具體到征收過(guò)程和征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面,潘金忠提出,在集體土地征收過(guò)程中,經(jīng)常會(huì)遇到所涉及征地安置補(bǔ)償方案的聽證主體、簽約主體和補(bǔ)償獲益主體不統(tǒng)一性的問(wèn)題,極易引發(fā)征地補(bǔ)償安置后續(xù)糾紛,同時(shí)也是困擾司法機(jī)關(guān)的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。他建議征地補(bǔ)償安置方案聽證申請(qǐng)主體應(yīng)納入集體經(jīng)濟(jì)組織及其他權(quán)利人,簽約主體范圍可以覆蓋補(bǔ)償獲益主體,即補(bǔ)償獲益主體具有簽約權(quán)利。
??現(xiàn)行土地管理法雖在征收補(bǔ)償方面做出較大修正,在原來(lái)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)等規(guī)則,但潘金忠認(rèn)為,從條例草案的征收土地安置補(bǔ)償方案內(nèi)容上來(lái)看,其影響的權(quán)益主體不僅包括土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人或者使用人,還包括地上附著物、青苗的所有權(quán)人。相對(duì)于土地補(bǔ)償款片區(qū)綜合地價(jià)的剛性設(shè)計(jì),地上物的補(bǔ)償可能存在更大補(bǔ)償利益。
??潘金忠解釋,在土地使用權(quán)和地上附著物所有權(quán)不為同一主體的情況下,勢(shì)必造成附著物所有權(quán)人無(wú)權(quán)自主處置的局面。從本次征地補(bǔ)償改革重視前期土地現(xiàn)狀調(diào)查、減少糾紛矛盾的設(shè)計(jì)背景來(lái)看,前期土地現(xiàn)狀調(diào)查中對(duì)地上附著物的權(quán)屬調(diào)查,并以所有權(quán)人作為簽約主體,應(yīng)視為制度設(shè)計(jì)中必要的實(shí)施保障。
??此外,條例草案雖然對(duì)入市要求和程序上作出規(guī)定,但沒(méi)有明確征地安置補(bǔ)償協(xié)議的效力、履行期限。
??“現(xiàn)實(shí)層面,存在前期完成安置補(bǔ)償協(xié)議工作但未獲用地審批的可能,也存在為節(jié)省征收成本在尚不具備征收條件下過(guò)度提前實(shí)施前期征地活動(dòng)的可能。”潘金忠建議,立法規(guī)定啟動(dòng)征收土地公告與土地利用計(jì)劃相掛鉤。
??與單一建設(shè)項(xiàng)目的公共利益界定不同,當(dāng)“成片開發(fā)”需要土地時(shí),成片開發(fā)的公共利益的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定存在難度和爭(zhēng)議。因此,物權(quán)法學(xué)會(huì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授樓建波提出,“成片開發(fā)”征收集體土地時(shí),可以對(duì)原土地權(quán)利人讓渡相應(yīng)的開發(fā)利益。同時(shí),對(duì)縣級(jí)以上政府組織實(shí)施的固定要做出符合實(shí)際的解釋:縣級(jí)以上政府只需負(fù)責(zé)一級(jí)開發(fā),之后的具體項(xiàng)目不能要求政府自己來(lái)做。
??宅基地使用權(quán)退出細(xì)則還需明確
??本次條例草案中也強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)村村民宅基地權(quán)益。要求在市縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中,科學(xué)劃定宅基地范圍;明確了宅基地申請(qǐng)的程序,以及對(duì)宅基地自愿有償退出和盤活利用的要求。
??“這被認(rèn)為是一條比較進(jìn)步的規(guī)定?!备唢w表示業(yè)界對(duì)該條款叫好,但該條款同樣面臨著指向不明的問(wèn)題,建議明確土地管理法中是否存在其他可以退出宅基地的適用情形。
??高飛分析,如果按照該條款實(shí)施,那就應(yīng)該具體規(guī)定由哪個(gè)政府機(jī)關(guān)介入宅基地的退出,但這會(huì)引出一個(gè)問(wèn)題:農(nóng)民退出宅基地主要是一種民事法律關(guān)系,如果規(guī)定有償退出,就意味著該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)一定的義務(wù),不能強(qiáng)迫進(jìn)城落戶的村民無(wú)償交出宅基地,這是一條有意義的規(guī)定,但政府機(jī)關(guān)介入的理由和合理性又是什么呢?同時(shí),土地管理法提出“國(guó)家允許”的說(shuō)法值得注意,這是否意味著在宅基地退出時(shí)必須經(jīng)過(guò)政府審批,否則不是國(guó)家允許。如果政府沒(méi)有審批,但是農(nóng)民符合相關(guān)條件并自愿退出了宅基地,那么國(guó)家允許的意義又體現(xiàn)在哪里?
??此外,關(guān)于農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,在土地管理法中規(guī)定是“進(jìn)城落戶”的村民,那對(duì)于沒(méi)有進(jìn)城落戶的村民是否意味著國(guó)家一概不允許有償退出宅基地。高飛認(rèn)為這也是需要反思的問(wèn)題,他建議條例草案能夠作出具體規(guī)定,否則在實(shí)踐中一旦僵化執(zhí)行該規(guī)定,將難以達(dá)成適度放活宅基地的政策目標(biāo)。
??“我們?cè)谵r(nóng)村‘三塊地’改革的33個(gè)試點(diǎn)的調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn),有的試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)整理閑置宅基地,并且把閑置宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地,基本上實(shí)現(xiàn)了宅基地制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的聯(lián)動(dòng),但同時(shí)我們要反過(guò)來(lái)說(shuō)部分農(nóng)村宅基地緊缺,在這種情況下是不是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也能夠轉(zhuǎn)為宅基地呢?”高飛解釋說(shuō),集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),農(nóng)村宅基地制度是為了保障成員的基本居住權(quán)利問(wèn)題,但我們也應(yīng)該考慮規(guī)定一個(gè)宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之間互相轉(zhuǎn)用的制度和程序,從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在利用自己的土地時(shí)有更多的權(quán)利,同時(shí)也更加靈活。
??“我覺(jué)得這個(gè)是確確實(shí)實(shí)需要考慮的,這在實(shí)踐中其實(shí)就是集體土地到底是以優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是優(yōu)先用于居住權(quán)益保障的問(wèn)題,這個(gè)規(guī)定對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的解決將會(huì)有一定的指導(dǎo)意義。”高飛強(qiáng)調(diào)。
??在實(shí)際情況中,不少農(nóng)村村民一戶多宅,這與一戶只能擁有一處宅基地的規(guī)定相悖,面對(duì)這種情況,村民退出宅基地后又該如何處理呢?
??以調(diào)研經(jīng)驗(yàn)舉例,高飛說(shuō),“我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)一般會(huì)有兩種處理辦法,一種是無(wú)償騰退,還有一種是有償使用,這相當(dāng)于是租賃,但沒(méi)有任何依據(jù)。所以我建議在土地管理法實(shí)施條例之中,給予這樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出相應(yīng)的指導(dǎo)性規(guī)定?!?/p>
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(2023-02)1571.9點(diǎn)
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日期 | 指數(shù) | 環(huán)比 | 同比 |
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2023.01 | 1569.9 | -0.97% | -0.14% |
2022.12 | 1572.1 | -0.92% | -0.11% |
2022.11 | 1573.9 | -0.12% | -1.08% |
2022.10 | 1575.8 | -0.20% | -1.01% |
2022.09 | 1579.0 | -0.02% | -0.87% |
2022.08 | 1579.3 | -0.04% | -0.62% |
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